发展全域旅游是推动和加快旅游业转型升级、提质增效和可持续发展的必由之路；是加快建设西北生态经济强市，实现“绿水青山换来金山银山”的必然选择；是打赢脱贫攻坚战，满足人民群众对美好生活需要的有效手段。但是，全域旅游这一概念自2016年正式提出，到今年国务院办公厅出台《关于促进全域旅游发展的指导意见》，仍有很多概念和路径还需结合安康实际进一步明确。为此，根据市政协年度协商计划安排，由市政协社会法制和资源环境委员会牵头，组织部分委员和有关部门责任人，采取外出学习、市内调研、县区联动的形式，围绕推进我市全域旅游发展问题进行了专题调研。现将调研意见和建议报告如下：

一、准确把握安康发展全域旅游的方向

（一）正确认识全域旅游概念的内涵外延。发展全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会要素尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素养等进行全方位、系统化的优化配置，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会发展的一种新的区域协调发展理念和模式。因此，不能将全域旅游理解为遍地开花、全民运动，也不能搞齐头并进，否则将产生眉毛胡子一把抓、不分主次的问题。要正确的理解全域旅游的内涵和外延，全域旅游不是简单的空间扩张，不是单纯的产业扩大，全域旅游是发展理念的创新、发展模式的变革、发展路径的转变。要正确认识景点旅游与全域旅游的关系，景点旅游是基础，全域旅游是景点旅游的升级和突破。要看到全域旅游是长期系统的工作，不可一蹴而就，必须坚持长期发展、科学发展的理念。只有解决了思想认识层面的问题，才能正确把握、科学谋划、稳步推进安康全域旅游发展。

（二）客观分析安康发展全域旅游的优势。安康作为秦巴生物多样性生态功能区、南水北调中线工程重要水源涵养区、国家秦巴山集中连片特困区，在这样的背景下，大力发展全域旅游既能保护安康的生态环境，又能打赢打好脱贫攻坚战，还能满足人民群众对美好生活的向往，更能统筹促进全市产业结构调整和发展，这些都刚好与国家对安康的发展定位高度契合。安康市第四次党代会提出建设西北生态经济强市发展战略，而大力发展全域旅游，正是将安康加快发展和生态环境保护有机的结合起来，有助于安康实现循环发展、追赶超越、绿色崛起。并且，市委、市政府一直高度重视旅游业的发展，紧紧围绕把安康建设成为西部一流、全国知名的休闲度假胜地和健康养生旅游目的地的目标，形成了“一心两廊三区”的旅游发展格局，走出了一条以生态旅游发展，人民逐渐富裕、生态更加美丽的“安康样板”，探索出了以旅游+产业+农户、旅游+企业+农户、旅游+党支部+扶贫、旅游+企业+合作社等旅游发展模式，安康具备发展全域旅游的良好基础。只有正确认识我市旅游发展的现状和成绩，才能更加增强我市发展全域旅游的信心，才能找准安康发展全域旅游的路径和重点。

（三）着力引领我市旅游产业提质增效。国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》明确指出要把“旅游供给品质化”作为全域旅游发展的四大目标之一。因此，我市推进全域旅游发展必须按照供给侧结构性改革要求，创新安康旅游产品开发，提升旅游产品的品质和质量，解决旅游产业的有效供给问题。具体来讲，就是要以全域旅游的理念来引领旅游产业全面提升品质、转型升级。这既是国务院指导思想的应有之义，也是安康建设西北生态经济强市的现实选择。

（四）全面统筹推进各项产业科学发展。发挥旅游“一业兴百业”的带动作用，促进我市传统产业提档升级，孵化一批新产业、新业态，不断提高旅游对经济和就业的综合贡献水平。全域旅游，“全”字不仅意味着旅游发展要全面合理利用本地旅游资源，而且要充分有效的和其他产业融合，要以全域旅游直接刺激我市餐饮业、住宿业、交通运输业、娱乐休闲、健康养生等服务业经济快速增长，同时推动农业、林业、水利、制造、建筑等多行业快速转型和发展。这是对配套产业发展的需求，也是安康经济社会全面发展的契机。发挥全域旅游最大效应，要统筹多产业发展，主抓旅游，强化配套，让旅游发展牵一发而动全身，促进经济社会的全面协调发展。

（五）实施重点区域率先突破发展。安康发展全域旅游不可能十个县区齐头并进，必须按照因地制宜、差异化发展的方式进行推进。根据安康市旅游发展现状，结合全域旅游示范县创建工作，建议宁陕、石泉、岚皋、镇坪、瀛湖示范区实现全域旅游率先突破发展。这是基于县区产业现状、资源禀赋、比较优势作出的合理化考虑。为此建议市级层面加大对五个县区的支持力度，全力引导、合理推进全域旅游发展。特别是宁陕、镇坪两县要做出样板，形成旅游＋发展对社会经济各类资源特别是旅游资源的融合应用，使全域旅游成为区域经济发展新的引擎，对两县经济社会发展具有积极的引导和推动作用。当然，建议五个县区率先突破发展，并不意味着其他县区不发展全域旅游，而是在全市统筹发展的过程中要有所侧重。

二、推进安康全域旅游发展的路径和措施

（一）完善机制，构建推进全域旅游发展的新格局。调研组认为：从市级层面来讲，重在以全域旅游的理念和思路推动旅游产业提升。这方面，既要有全域旅游的理念和视角，也要有全域旅游的思路和行动：一是加强统筹。进一步强化全域旅游发展的领导保障、组织保障、政策保障和考核保障，构建统筹联动的领导机制和工作机制；二是提升品质。品质的关键是环境，环境的核心是服务。一方面是硬环境，就是优化精品旅游线路，提升道路交通网络化、景观化水平，支持核心景区提等升级，加强景区景观、引导标识、集散中心等旅游基础设施建设；另一方面是软环境，以服务标准化提升品质，积极学习借鉴外地先进经验，引进和转化国际先进和国内一流标准、先进技术、管理经验、服务模式，进一步提升旅游业服务水平。三是推进融合。以推进全域景观化的思路实施环境整治，打造全域旅游目的地。做足“旅游+”文章，围绕旅游来统筹经济社会各方面发展，把全域旅游作为一种新的综合改革平台和载体，通过旅游+农业、林业、生态、文化等产业融合，推动全域旅游与城镇化、城乡一体化融合发展。四是倾斜支持。出台政策措施，重点支持、重点建设、重点突破有全域旅游发展条件和优势的县区，指导重点县区开展全域旅游示范县创建工作。特别是建议对宁陕、镇坪、瀛湖旅游示范区实行全域旅游重点考核，打造全域旅游发展典型，形成可借鉴可推广的经验，树立全域旅游发展新标杆。

从县区的层面来讲，应以全域旅游的目标和要求来引领实施重点突破。以全域旅游示范县创建活动为抓手，重点抓好四个方面：一是抓规划。对标国际先进、国内一流高标准编制全域旅游发展规划。强化规划引领机制，树立旅游规划上位规划意识，解决思想认识和目标问题，强调部门建设规划要服从和服务于旅游规划，坚决破除“发展旅游是旅游部门、旅游企业的事”的陈旧观念，形成“一盘棋”的思想，共同抓旅游的强大合力。二是抓方案。实施方案是确保发展规划实施的路径和桥梁，建议宁陕、石泉、岚皋、镇坪、瀛湖示范区突出目标导向，在完成全域旅游发展规划的同时，要从组织机构、产业融合、政策措施、产业体系等一个项目一个项目的建立实施方案，确保发展规划实施。三是抓考核。制定科学的考核考评机制，建议市上将全域旅游率先发展县区单列考核。建立率先发展县区主要领导为当地旅游业发展第一责任人的考核评价机制，明确分工责任，分解责任到人，量化管理，通过考核，考出压力，考出动力，考出干部干事的精气神，为实现率先发展目标聚集强大正能量。四是抓教育。全域旅游首先是全民旅游，推动全域旅游发展必须要强化全民旅游意识。加强干部教育，多组织领导“走”出去开阔眼界、体验先进，多邀请专家学者“请”进来传授经验、提升境界。加强旅游职业教育发展，进一步健全行业指导机制，持续深入推动旅游职业教育产教融合、校企合作，为文化和旅游融合发展提供坚实的人才保障。教育引导干部群众，都能围绕全域旅游发展找准定位、发挥作用、作出贡献。

当前我市旅游局已更名为旅游发展委员会，成立了安康市全域旅游创建工作领导小组，出台实施了《安康市旅游产业发展三年行动计划》、《安康市旅游产业“十三五”发展规划》等，极大地推动了全市旅游业的发展。但也存在市县（区）旅游局只是更名为市县（区）旅发委，其他并无变化；三年行动计划、“十三五”发展规划等规划与全域旅游的发展理念和要求也有较大差距；全域旅游考核评价机制也不够健全等问题。为此建议：一是完善相关机构配置。完善市（县区）旅发委的机构配置，成立由市（县区）长任主任，分管旅游的副市（县区）长任副主任，旅游、公安、工商、食药监、规划、住建、城管、交通、国土、环保、林业、农业、水利等部门为成员的旅游发展委员会，形成党政统筹的旅游发展格局，统揽全市旅游产业发展的部署决策、政策制定、考核评价等。二是建立联席会议制度。建立市全域旅游领导小组联席会议制度，定期研究全域旅游综合性规划、协调解决工作中的重要问题。三是出台相关政策措施。研究出台《安康市贯彻落实陕西省创建国家全域旅游示范区指导意见》，制定优先保障旅游重点项目和乡村旅游建设用地和工矿废弃地复垦利用，农村集体组织可依法使用建设用地开办旅游企业的政策文件。出台推进产业融合、服务管理、酒店民宿业发展的激励政策。

（二）以提升旅游供给品质为重点，引领我市旅游产业提质增效。调研组建议：一是提升旅游产品品质。推动安康旅游布局由“散点式、景区型旅游”向“景区、城市、乡村”三位一体的“全域式、全景型旅游”转变，构建多层次、特色化、高品质旅游产品体系。二是提升服务品质。加强旅游服务，提升游客满意指数。完善服务标准，加强涉旅行业从业人员培训，规范服务礼仪与服务流程，增强服务意识与服务能力，全面提升旅游服务要素和环境质量。三是提升公共服务品质。认真落实指导意见中关于“厕所革命”重要指示精神，继续在我市景区、城市、农村统筹推进“厕所革命”。高标准建设功能完善、布局合理的旅游信息服务中心，实现旅游信息服务全覆盖。构建立体旅游交通网络，提升旅游交通网络规划建设水平，形成高效、便捷、通达的现代交通体系。依托综合客运交通枢纽，发展旅游集散中心，为游客提供舒适、便捷、通达的综合服务。四是培育提升核心景区。景区在旅游产业要素中居于核心地位，发展全域旅游离不开核心景区的引领示范和带动作用。加快A级景点景区的提档升级,全力支持瀛湖生态旅游区和南宫山5A级景区的创建工作，进一步提升南宫山和瀛湖知名度，加大我市其他A级景区景点的提级力度和非A级景区景点的创建力度。加大宁陕悠然山、石泉云雾山、镇坪飞渡峡、汉阴古梯田等建设、运营较为成熟和对外知名度较高的景区的开发建设力度，大力提升核心景区的竞争力。五是精心打造精品线路。打通市内外旅游环线，打破县区旅游各自为政的局面。市旅发委牵头联合各县区旅发委、主要景区景点运营机构，通过科学规划、合理衔接，将全市主要景区景点串联起来，组建旅游环线、旅游精品路线、自驾旅游线路等线路，并推出旅游套票；与西安、重庆、十堰等周边地区联合起来，推出跨地区、跨省份的旅游线路和旅游套票。

（三）以推进融合发展为重点，大力促进相关产业进行结构调整。大力推进“旅游+”战略，实施旅游业跨界融合发展，促使更多的新产品、新业态、新模式，为旅游高质量供给提供新动能。结合安康发展实际，调研组建议：一是做强乡村旅游，共建“旅游+”乡村新生活。用好国家乡村振兴、脱贫攻坚和发展全域旅游的各项政策措施，统筹好各类优惠项目资金，让旅游业成为乡村振兴的一个新的增长极。结合美丽乡村建设，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求，实现广大农村生态美、村容美、庭院美、生活美、乡风美，体现乡土风情，保留田园风貌，注重挖掘民俗文化内涵，讲好独特故事，精心打造一批集“吃、住、行、游、购、娱”、乡村生活体验、田园风情小镇为的乡村旅游项目，提升旅游品质和旅游发展效益。二是开发旅游产品，构建“旅游+”工业新模式。以安康鎏金铜蚕、富硒食品为底蕴，积极培育安康丝绸工业制造产品和富硒食品链。三是推进文旅融合，构筑“旅游+”文化新高地。通过国家级非遗汉调二黄、紫阳民歌、平利弦子腔等特色民俗文化资源，精心打造与旅游市场对接的旅游文化演艺项目；通过安康汉江龙舟节、汉阴油菜花节等节会，进一步树立安康旅游的对外美好形象；依托安康深厚的茶文化积淀，利用安康富硒茶知名度，通过建设观光茶园、硒茶小镇、茶文化主题休闲街区来开发推介茶文化系列旅游项目；通过汉滨牛蹄岭、旬阳红军纪念馆、宁陕江口红色风情小镇、白河三苦精神体验园等红色旅游精品项目的开发和建设，大力推进红色文化与旅游产业的深度融合；通过紫阳蒸盆子、镇坪腊肉、岚皋摔碗酒、汉阴白火石汆汤等独特的饮食文化，大力推进饮食文化与旅游的结合。四是加强特色小镇建设，彰显“旅游+”城镇新形象。依托蜀河古镇、石泉老街、恒口明清古街、流水古镇的开发建设，深入挖掘其独特的文化内涵，推进旅游与城镇化的融合发展。

（四）以整合资金资源为重点，切实加大发展全域旅游投入力度。调研组认为，安康发展全域旅游主要存在资金项目不足，各部门各自为政的问题。为此建议：一是加大财政支持力度。设立地方旅游产业促进基金并实行市场化运作，充分依托市发展投资集团促进旅游资源资产交易，加快建立旅游投融资平台，促进旅游资源市场化配置。二是加大招商引资力度。加大对旅游业的招商引资力度，吸引更多像陕文投、云南城投等强势企业来安康参与全域旅游产业开发。制定优惠政策，吸引更多外地企业、私营业主来安康开发全域旅游新产品。积极向中省有关部门争取更多的旅游项目资金，增强发展全域旅游后劲。三是整合资金资源。整合扶贫、林业、水利、交通、住建、文广、体育等部门的项目资金，向精品旅游线路、重点旅游景点、旅游村倾斜，集中财力，拉动全域旅游大景区建设。四是吸引民间资本投入。通过宣传引导，制定优惠政策，吸引当地的私营企业主将闲散资金投入到全域旅游产业开发中来，形成政府主导、群众参与、多方投资、共同开发的格局。

（五）以强化保障措施为重点，全面提升全域旅游发展质量和水平。调研组建议：一是加大智慧旅游建设力度。搭建智慧旅游管理平台、营销平台、服务平台，推进无线WiFi覆盖工程，旅游指挥中心建设。建设全市旅游数据中心，科学运用大数据技术，分析游客构成、游客行为、产品关注度和兴趣点，实现旅游与公安、交通、商务等数据信息共享，为精准服务、营销和管理提供数据支撑。二是加强旅游专业人才队伍建设。建立旅游发展人才库，聘请国内外旅游专家把脉，解决旅游人才短缺问题。充分发挥安康现有大学、学院等高校的资源优势，加强旅游新业态领域的人才培训，加大对导游、讲解员和星级服务员的培训，提高从业人员服务的整体水平。三是完善自驾旅游服务体系。在全市交通主干线、主要旅游交通环线和旅游景区建设和改造一批旅游休憩站；完善旅游标识系统的统一规划和使用，在主干道、主要景区景点、重要交通节点等位置设置旅游标识，为游客提供规范、高效的导引，有效提供景区、线路、交通、气象、安全、医疗急救等信息与服务。四是加快旅游综合执法队伍的建设。在机构、编制、人员上给予倾斜，以满足日益增长的旅游执法需求；在主要景区景点所在地设置旅游法庭、旅游派出所和旅游工商所，为游客提供良好的权益保障；建立完善的投诉机制，及时受理、办结、反馈游客投诉。五是营造良好社会环境。树立“处处都是旅游环境，人人都是旅游形象”理念，面向居民开展旅游知识宣传教育，强化居民旅游参与意识、形象意识和责任意识。

为全面了解村组干部工作状况，进一步发挥村级组织在脱贫攻坚、乡村振兴工作中的作用，宁陕县政协将村级组织履职及激励保障情况作为年度重点对口协商议题，会同该县县委组织部等部门开展了专项调研，分析了存在的主要问题，提出了建议对策。

一、村组干部履职情况及存在的主要问题

通过调查和座谈了解，近年来各级党委、政府高度重视村组干部队伍建设，切实加强教育培训和管理，村级干部能力素质得到提升，推动了农村各项工作发展进步，特别是在脱贫攻坚工作中发挥了重要的作用，其表现和成绩赢得了镇党委、政府和党员、群众的普遍认可。

调研组对该县村级组织的履职等工作进行了抽样调查。从调查问卷结果看，群众对村党支部作用发挥评价较好以上为98.4%，对村委会作用发挥评价较好以上为96.3%，对监委会作用发挥评价较好以上为95.2%，对组干部作用发挥评价较好以上为65%。从具体工作看，对村三委精准脱贫工作评价满意为63.3%，基本满意为31.7%，不满意5%；对村务公开评价满意为55%，基本满意为40%，不满意为5%。从工作时间看，村干部2017年平均工作时间为230天（含加班时间），组干部年平均工作时间为39天（均含加班时间）。从村组干部家庭生活水平看，有5.2%比较富裕，有69.2%比其他农户好，有12.8%与其他农户差不多，有12.8%选择不如其他农户。通过调研认为，目前村组干部是一支能担当、敢负责、值得信赖的最基本的力量，是推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的重要力量。

通过调研走访和问卷调查，也收集到群众对村级组织反映的意见和建议，主要主要问题：一是村民小组长履职不到位。上一轮行政村撤并后村民小组没有同步调整，加之移民搬迁的大力推进，一些小组人口变化较大，原有小组设置已经不利于村民小组长履职。同时，随着脱贫攻坚战的深入推进，村组干部工作量剧增，村民小组长年工作近40天，平均每天补贴不到20元，补贴明显偏低，也影响了村民小组长工作积极性。据调查，对组干部履职评价满意的仅占65%，组干部愿意继续任职的不足30%。二是村干部激励机制作用发挥不明显。目前，村干部补贴发放采取“基本补贴+考核绩效”的方式，但一方面，考核绩效是从补贴中切出的一部分，加之考核不够严格，绩效等次没有拉开；另一方面，各级安排的阶段性重要性工作增多，没有新增加补贴，而且全县大部分村都是“空壳村”，难以采取一事一议方法解决补贴问题，村组干部感觉干多干少一个样，影响了履职积极性。三是村级财务制度不够完善。村财镇管对规范村级财务收支起到了明显作用，但在实施中也暴露出一些问题。村域面积大，村上主要领导入户多使用摩托车、汽车代步，月均工作交通费约90元；目前电话联系工作已经成为常态，村主职干部月均工作通讯费为60—120元，村民小组长月均工作通讯费为30—80元，这些现行政策无法报销，村组干部只能自掏腰包。另外，农户到村委会距离远、路况差，村上若召开大会，群众往返都需要一天时间，中午若需便餐费用也无法解决，只能由村干部垫付。目前，各行政村均配备了电脑、打印机、复印机等设施，因脱贫等办公活动增多，村级办公费用标准偏低，满足不了办公支出。据调查，有59.1%的村反映经费无法保障运转。四是离任村干部保障水平偏低。虽然落实了离任村干部补贴，但现行标准门槛过高，任职10年以上才有补贴，且每人每月只有50至70元，不能很好地体现贡献差异，保障作用有限。五是村组干部队伍建设还需加强。

目前，农村人才资源比较匮乏，年轻有为的人大多外出务工，特别有能力的不愿回来当村组干部，现任村组干部年龄结构老化，后备力量比较薄弱。同时，随着互联网技术的普及和无纸化等先进办公技术的推广，部分村组干部难以适应，面对农村新形势下出现的新情况、新问题，一些经验丰富的老干部也感到力不从心，村干部普遍感到工作压力大。

二、对策和建议

一、适当增加村民小组长工作补贴，提高其工作积极性。一是建议按照《村民委员会组织法》的规定，对全县村民小组设置情况进行调查研判，合理设置村民小组，对一些人口偏小的村民小组进行撤并；二是建议适当村民小组长的工作补贴，建议将村民小组长补贴提高至每年3000—3500元。

二、逐步完善村干部激励机制，提高村干部工作待遇。一是严格村组干部岗位目标责任制管理，科学合理地确定每位村干部工作职责和目标，由镇党委负责抓好具体实施，督促村干部履行职责、严格考核，考核结果与村组干部补贴挂钩。二是探索建立村干部即时奖励办法，每年给各镇安排一定专项资金，由镇党委、政府根据工作需要，对阶段性重要工作完成突出的的给予奖励，使村干部感到工作有实惠，付出有价值。三是建议落实好村干部补贴增长机制，不断提高村干部工资待遇水平。四是建议鼓励村级干部兼职，明确兼职一般不超过两个，每兼一职予以增加500至1000元补贴。四是建议对“三合一、四合一”且地域大、人口多的行政村，适当增加1至2名村干部副职职数和工作经费。

三、细化规范村级财务管理，有效保障村级运转。一是建议监委、审计、财政、组织、农业等相关部门尽快出台村级财务管理细则，细化明确村级财务、办公经费支出标准，解决村组干部因公通讯、交通费用等支出，确保村财镇管规范运行。二是建议根据各村工作需要，适当提高村级办公经费保障标准。

四、探索建立村干部养老保障机制，解决村干部后顾之忧。一是建议将村干部纳入企业职工社会养老保险范畴，对在编在岗的村干部，为他们办理养老保险，县级财政和村干部个人按一定比例交纳保费，从根本上解决他们的后顾之忧。二是细化村干部退职补助标准，建议按任职年限设置补贴标准，体现任职越长补助越高。

五、建立教育培训长效机制，提高村干部引领发展的能力。进一步建立健全村干部的教育培训制度，研究制定教育培训规划，有计划、按层次、分期分批地开展教育培训，不断提高村组干部适应新时期农村改革、发展、稳定的新要求、新使命。