为加快推进我市城镇化建设进程，使更多的农村人口共享城镇建设资源，提高城镇化水平，市政协社会法制和人口资源环境委员会组织部分委员，在副主席徐铁军的带领下，于2011年6月至7月，分成两个调研组，深入白河、石泉、汉滨3个县区实地查看了集镇建设现状、部分新农村重点示范村、扶贫移民、代赈移民集中安置点和新农村社区建设情况，与部分进城和未进城定居农户进行座谈，听取了基层党委、政府和相关部门关于城镇化建设情况的介绍和推进工作中存在的矛盾问题，提出了意见建议。现将调研情况报告如下:
      一、我市推进城镇化建设的基本情况
      1、城镇化水平稳步提高。2000年撤地设市以来，全市城镇经济文化及基础设施建设快速发展，中心城市迅速扩张，县城建设日新月异，涌现出一批各具特色的中心集镇。目前，全市辖2区（汉滨区、高新区）9县，157个乡镇和4个街道办事处。据2010年统计数据，全市户籍总人口304.349万人（非农人口48.7875万人），常住人口263.0826万人，城镇居住人口91万人，城镇化率34.6%，较2000年撤地设市的18.9 %提高了15.7百分点。中心城市规划总面积由2000年的140平方公里达到了160平方公里，建成区总面积由24.8平方公里增加到35平方公里，中心城市人口由2000年的10万人左右迅猛增加到30余万人。中心城市、县城、中心集镇“一体两翼”的城镇体系建设逐步向纵深发展，城镇化发展空间得到有效拓展。
      2、城乡统筹发展步伐明显加快。各县区及乡镇普遍重视城市和集镇建设，加快发展步伐，拉大县城、集镇框架，筹措资金，完善配套公共设施，整合项目资源，想方设法提供就业保障，为满足农村居民进城落户定居提供方便，各县城、集镇建设亮点纷呈。
      3、各类配套政策体系基本完善。为解决农村居民进城落户最直接最关心的困难和问题，打消脱离土地后开展生产生活顾虑，市人社、公安、财政、国土、发改、住建、规划、扶贫、卫生、计生、教育、民政、工商、税务、金融等相关部门，按照城乡统筹发展的要求和“全域安康”的理念，结合各自工作范畴，相继制定了一批较有吸引力和含金量的配套政策，构建了以市委、市政府两个《意见》为主体、16个部门配套优惠政策为辅助的农村居民进城落户政策体系。
      4、工作机构运转顺畅。全市农村居民进城落户工作领导小组办公室共抽调了102名业务骨干集中对外办公，基本做到了经费保障、人员到位、责任落实，重点工作有所突破。部分县区还专门制定了考核办法和工作制度，明确了考核的标准和依据，以强化制度推进此项工作的顺利开展。
      二、城镇化建设过程中存在的主要问题
      虽然我市已经进入工业化发展阶段，但城镇化相对速度缓慢且滞后于工业化，目前城镇化率仅为34.6%，与全省46.5%和全国49.68%的平均水平差距还很大。存在的主要问题：
     1、规划起点低，布局不合理。部分城镇缺乏长远、科学的规划，小城镇规模小，布局散乱。一段时期以来,一些地方没有把城镇化看成是一个经济过程,一个由量的增长到质的提高的过程,小城镇的设置与建设出现了盲目扩张的问题,导致了建设成本的加大和自然资源的浪费。一些地方没有做到因地制宜，规划不合理，起点不高，千篇一律，特色不明显。
      2、资金短缺，基础设施建设落后。市、县本级财力远远不能满足城市建设所需。2010年全市财政总收入35.57亿元，市本级一般预算收入仅为13.23亿多元，加之国家对政府融资严格控制，使城镇化建设资金严重短缺。目前全市大多数小城镇道路、供水、供电等设备简陋落后，垃圾和污水处理设施几乎没有。文教、卫生、公共福利等社会事业发展缓慢。
     3、产业支撑能力不足，农民进城就业难度大。我市工业化水平相对较低，能够大量吸纳劳动力的第二、三产业等劳动密集型企业太少，多数农民还不能彻底脱离农业生产进入城镇生活，导致城镇化步伐缓慢。
     4、城乡分割，户籍管理制度落后。“城乡分割”的二元户籍管理制度是通过户口的形式把农民固定在土地上，为城市居民提供稳定的农产品, 为工业生产提供廉价的原材料。这种户籍制度在形成的最初时期, 对于减轻城市和工业化进程中的就业压力, 保障城市工业的优先发展，维护社会稳定发挥了积极作用。但是，改革开放后，它的消极作用日益明显。严重制约着农村人口向城市的流动，是导致农民“离土不离乡”、“进厂不进城”的主要原因，也是制约农村城镇化发展的最大制度障碍。
     5、机制不活，管理滞后。市场机制的作用不强，小城镇的建设资金大都以当地政府投资为主,没有形成多元化的资金筹措机制,既造成投入不足,同时也产生了乡镇政府负债过多等问题。小城镇管理体制不适应市场经济要求,政出多门，既存在“政府主体越位”的现象，又存在“政府主体缺位”现象,一些管理漏洞长期得不到治理。如小城镇中“农民亦城亦农、城乡兼得”，进城购置了房产，享受城镇居民的各项待遇，农村中宅基地受政策保护仍可保留,造成稀缺土地资源的重复占用。而建镇所需土地则相当紧缺，土地“闲置”与“紧缺”矛盾日益突出。农村居民养老、医疗、就业等社会保障优惠政策吸引力不强，进城落户后难以解决后顾之忧。一些城镇社会管理严重滞后，“重建轻管”现象不同程度存在，卫生、治安等社会管理疏散，“脏、乱、差”现象比较严重，这些都影响了农民进城落户的热情。
      三、几点建议
      引导农民有序进城落户，让更多的农村居民到城市生活，让城市的生活更美好，是摆在我们面前既迫切又现实的问题，探索一条又好又快的城镇化发展道路任重而道远，也必然会出现一些新情况、新问题需要研究探索。我们要在科学发展观指导下，运用超前的发展理念，吸纳先进的经验，以民为本，努力开创城镇化建设新局面。
      1、抓住机遇高起点修编规划。陕南移民搬迁规划为十年，要抓住这个历史性机遇，以城市总体规划为纲，从全新的县城地位思考城镇发展的定位，及时对总体规划和详细规划进行修编，尽快形成科学完整的规划体系。一要科学规划。要坚持规划高起点、高水平，合理确定城镇人口规模、用地规模，优化城镇的空间布局、形态结构和人居环境，坚持城镇发展与经济发展相适应。规划要立足长远，远近结合，不搞短期行为。认真做好路网、防汛、供水、供电、通讯、排污、公共场馆等专项规划和村镇布局规划；二要突出特色。城镇建设要各具特色，根据县域、镇域人文历史、自然条件、产业优势和发展目标做出规划特色；三要优势互补。随着城镇化的发展，城镇之间的关联性越来越强。要改变过去重视单个的小城镇建设的做法，缩短城镇与城镇之间的距离，统筹城镇之间的关联，从整体上设计小城镇的发展，形成各具特色、布局合理、资源共享、功能互补的小城镇体系，而不是建立小而全的小城镇。
      2、政府引导，多元筹资，市场运作，突破建设资金匮乏的瓶颈。一是政府要继续搭好平台，创造良好的投融资环境，扩大开放，招商引资，吸引社会闲散资金投入到城镇建设；二是市、县财政每年适度增加预算城镇建设发展经费，主要用于集镇规划费用补贴和建立以奖代补的激励机制，发挥财政资金在城镇化建设中的撬动作用；三是树立经营城市的理念，进一步改革完善城镇用地制度，调整土地利用结构，盘活土地存量，禁止土地闲置，禁止私下土地交易，在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决建设用地，积极建立乡镇土地收购储备制度，走“以地生财，以财建城，以城招商，滚动发展”的路子；四是紧紧抓住中、省加快城镇化建设的机遇，积极向上争取资金，实施项目带动战略，以大项目带动城镇建设大发展；五是继续加大涉农扶持项目资金整合捆绑使用，提高资金综合使用效率。
      3、强化产业支撑，带动区域经济发展。产业是立城之本，兴镇之基。要坚持把经济发展放在城镇建设的首位，以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化和现代化，实现良性互动、协调发展。要根据自身特点和发展条件充分挖掘比较优势，侧重于某一产业，进行错位发展，切实改变产业雷同、项目重复、效益低下、资源浪费的状况，从根本上增强城镇的内聚力和辐射力。加强对各级工业园区特别城镇的工业聚集区的分层分类别指导扶持。不断完善基础设施，构建项目落户、企业集中、产业聚集的平台。
      4、统筹发展，推进城乡一体化进程。充分调动各方面积极性，重点加快推进城乡基础设施、公共服务设施建设，使城镇服务功能不断增强、人居环境不断改善。一是加快推进城乡基础设施一体化建设，大型基础设施建设，逐步实现向重点中心镇，一般建制镇延伸，做到区域一体、联动共建、设施共享、造福于民。二是加快城乡公共服务资源一体化，改善城镇人口的生活质量，吸引更多的农民到城镇来。三是加快推进城乡就业保障一体化，帮助农民提高职业技能和就业能力。建立完善的城镇社会保障机制。积极推行农村社会保障工作，提高农民进城落户的吸引力。四是注重小城镇建设与新农村建设的互动作用，把农村社区建设纳入小城镇建设之中。
      5、不断完善政策，刺激农民进城落户居住的积极性。一是加快户籍制度改革步伐，逐步放开对农民的进城落户的限制；二是完善农村土地流转制度，在稳定家庭联产责任制，严格保护耕地的前提下，探索农村集体建设用地改革，为城镇建设提供土地支持。积极引导农民转向二、三产业，推动农村土地不断向少数农民集中，实现农业规模化、产业化、集约化、特色化经营，使其更好地向城镇转移；三是完善投融资政策。充分利用市场机制，逐步引导建立以招商引资为主，政府扶持为辅；农民带资进城、集资进镇，企业与个人参与等多渠道、多元化的投入机制；四是完善拆迁政策。县级部门要研究制定农民集体土地拆迁安置的实施细则和工作指导性意见，推进规范化拆迁，使拆迁工作有更加明确的法律依据。
      6、提高城镇居民综合文化素质，增强转移的主动性。城镇居民素质的提高能不断提升城镇发展的软实力，要注重城镇化的表面特征，提升城镇发展的内涵。一是加强城镇意识的宣传教育。有针对性地宣传教育农村居民解放思想、更新观念，引导农民摒弃满足现状的惰性观念，树立开拓创业的进取意识；摒弃以农为本的传统观念，树立无工不富、无商不活的市场意识；摒弃故土难移的保守观念，树立择优而居、趋利而往的现代意识，增强农民向城镇转移、共享城镇资源的主动性。二是大力普及文明礼仪规范和各种现代知识，帮助农民向居民转变，逐步形成科学文明的生活方式，促进城镇文明程度的提高。三是强化综合管理。根据各地实际情况，提出“居民行为规范”、“居民道德规范”等居民行为准则来规范居民的行为。