为进一步推进新一轮扶贫开发工作，按照市委办、市政府办、市政协办《关于2012年度市政协重点调研协商议题的通知》(安办发［2012］19号文件)要求和县委办、县政府办、县政协办《关于认真配合做好2012年度市政协重点调研协商议题的通知》（平办发［2012］27号文件）安排，我县政协高度重视，组织、协调相关部门，就我县新一轮扶贫开发工作情况开展了深入调查研究。现将调研情况报告如下：
一、扶贫开发工作现状
1、基本县情
平利位于陕西东南部，地处陕鄂渝三省交界处，属省际边关县，位于北纬31°37′—32°39′、东经109°00′—109°33′，东与湖北省十堰市竹溪县接壤，南与重庆市城口县和本市镇坪县毗邻，西北与本市岚皋、汉滨、旬阳相连。全县总国土面积2647平方公里，辖11个镇190个村4个居民委员会，全县总人口23.6万人，其中城镇人口3.9万人，乡村人口19.7万人。县境内大巴山横亘南部，地势南高北低，最高海拔
2、过去十年扶贫开发成效
过去十年，平利县坚持以扶贫开发总揽农村工作全局，坚持“扶贫开发与农业综合开发、新农村建设、构建和谐社会相结合”的工作思路，采取“政府主导、群众主体、整合资源、社会参与”的工作方法，以扶贫重点村建设为载体，以改善基础设施为突破，大力实施移民搬迁，着力培育主导产业，全力推进社会事业，不断改善人居环境，注重提升贫困人口素质，累计投入扶贫资金3.9亿元，全面完成了第一个扶贫十年规划确定的目标任务。在基础设施建设方面，全县公路通村率达100%，水泥路通村率达到85%；全县低压电网改造通村率达48%，入户率达45%；全县人畜饮水通村率达64%，入户率达60%；电信和移动通讯覆盖85%以上的村组。在主导产业建设方面，按照“一村一品”的发展思路，通过土地流转、扶持大户等措施，新建成高效茶园6万亩，密植桑园1.2万亩，生猪饲养量达到45万头，年组织劳务输出4.8万人。在村容村貌建设方面，结合新农村建设、灾后重建和移民搬迁等项目，累计新建陕南特色民居7530户，旧改房屋17362户，有效改变农村群众的居住条件和脏、乱、差的面貌。在社会事业建设方面，贫困学生“两免一补”、新型农村合作医疗、五保集中供养等政策全部落实到位，农村医疗、文体活动设施等逐步配套到位。通过实施扶贫开发，全县农民人均纯收入较2000年净增3126元，累计减少贫困人口5.8万人（原贫困标准）。扶贫开发促进了农业增效、农民增收和农村发展，为全面建设小康社会、构建和谐平利做出了积极贡献。
二、扶贫开发工作面临的困难和问题
1、贫困人口基数大，扶贫开发任务重。按照国家新的扶贫标准，平利属省定贫困县，贫困对象涉及全县11个镇，贫困面大，贫困程度深。年人均纯收入在2300元以下的低收入村有106个，贫困人口7.2万，分别占全县总村数和总人口的37.9%和36.5%，主要居住在中高山偏远地区和自然灾害易发区。贫困人口思想观念落后、家底薄、素质低、缺文化、缺技术、缺资金现象严重，自身发展能力差，扶贫开发难度大。
2、自然灾害频发，返贫现象突出。平利地处秦巴山区，山高坡陡，气候多变，常常遭受低温、冰雹、大风、洪水和滑坡、泥石流等自然灾害侵袭，因灾返贫、因灾致贫现象特别突出。
3、基础设施条件差，公共服务不到位。贫困对象所处环境条件恶劣，修路、引水、拉电成本高，难度大，要彻底解决其行路难、用电难、饮水难、看病难和上学难等问题，任务还非常艰巨。
4、县级财政拮据，扶贫投入不足。平利属省定贫困县又是山区农业县，财政收入来源主要靠转移支付，县级财政投入扶贫的资金非常有限，面对今后繁重的工作任务，资金短缺仍将是制约扶贫开发工作顺利推进的瓶颈。
5、增收渠道有限，脱贫难度较大。贫困人口多数居住在高山偏远地区，农业基础太差，农业产业优势不明显。受自然条件、交通条件等因素制约，没有工业企业。第三产业发展滞后，城镇化率低、消费水平低，区域经济和服务业发展缓慢。大多数农民只能选择在家务农或青壮年劳动力外出务工带来收入，没有稳定的增收渠道，脱贫难度大。
三、推进新一轮扶贫开发工作的措施和建议
(一)推进新一轮扶贫开发的发展目标
十二五期间，扶贫攻坚的重点是解决制约县域经济社会发展瓶颈问题，要建成安平高速公路，争取开工安巫高速，为扶贫开发创造条件。同时要建好陈家坝和老县两个工业园区，实现设施完善、产业聚集、形成发展高地。到2015年，入园规模以上工业企业达到40户，产值超过60亿元，占全县工业总产值75%以上。以城镇建设和乡村旅游为重点，培育壮大第三产业，促进农村贫困人口向二、三产业转移，提高农民收入；要培养一批农业主导产业龙头企业，引导全县农业向现代农业发展，通过努力，到2015年，全县GDP达到56亿元，平均增长18.5% ；万元地区生产总值能耗降低到1吨标准煤，万元工业增加值用水量降到42立方米。农民年人均纯收入达到9000元，年均增长16.1%；城镇人口达到8万人，城镇化率达到46%。
在扶贫攻坚方面，根据中央最新确定2300元扶贫标准，我县截止目前共有贫困村138个，有贫困人口7.2万人，这些贫困人口主要是生活在高寒山区、灾害易发区、生产资料匮乏区，不适宜人类生存，也有部分属于因灾致贫、因病致贫，困难群众的基础太薄弱，思想观念陈旧。十二五期间，要通过产业扶持、移民搬迁、技能培训、转移就业等方式，完成贫困人口脱贫4.2万人，贫困发生率控制在15.2%以内。2016年到2020年，全县完成贫困人口脱贫3万人，实现基本消除绝对贫困人口的目标。
在民生改善方面，十二五期间着重解决好制约扶贫开发瓶颈问题，着力完善好水、电、路、沼、房等涉及群众生产生活的基础设施建设，同时搞好养老、医疗、上学、就业等方面的服务体系建设，高中毛入学率达到96.37%，人口自然增长率控制在5‰以内。到2020年，全面实现合作医疗全覆盖、养老保险全覆盖，人均受教育、卫生、社保和就业四项支出达到全国平均水平，人口自然增长率控制在3‰以内，高中毛入学率达到98.28%。
(二)推进新一轮扶贫开发的空间布局
平利县距离自然国心很近，按照主体功能区划规划，我县属秦巴生物多样性生态功能区和南水北调中线供水重要水源地保护区。总体上按照“一城三区、十镇百村、三十个新型社区” 的城乡空间布局开展规划建设。
产业布局：把“三区”（长安、陈家坝、老县）作为我县统筹城乡产业一体化改革实验先行区和主要承载地。长安是省级重点镇，要以茶文化和农业观光为主题，发展生态旅游业，形成长安景区镇、现代农业示范区、县城的副中心；把陈家坝建成绿色科技工业园区；老县建成新型材料工业园区。
新型工业化布局在“两园三区”，以陈家坝、老县两个工业园区为主体，以金石、广佛、洛河三个工业集中区为补充。
农业产业化：把长安、广佛、大贵、洛河“四大坝子”和川道地区建成农业产业化聚集区和现代农业示范区。茶饮产业重点布局长安、广佛、八仙等8个基地镇，使基地镇茶园面积占到全县茶园总面积80%以上。畜牧产业重点布局城关、长安、八仙、广佛、洛河5个畜牧强镇。蚕桑产业重点布局兴隆、三阳、西河等7个基地镇。正阳、八仙、洛河三镇主要发展茶、林和中药材。
生态旅游总体布局为“一城两区三线十村”。以建设“西北最美丽的乡村”为目标，以“女娲故里、绿色平利、休闲家园”为形象定位，重点打造县城旅游目的地，建好天书峡和女娲山两个风景区，建设十大旅游村，完善安康—平利县城—龙头新村—长安茶乡—关垭楚长城茶乡风光游、安康—南宫山—天书峡巴山风情游、安康—女娲山—平利县城人文景观游三条旅游精品线路。把平利建成秦巴山区田园风光游的热线和区域性休闲度假胜地。
(三)健全完善推进新一轮扶贫开发的政策措施
1、创新扶贫投入增长机制
建立财政资金、信贷资金、社会帮扶资金对扶贫投入的稳定增长机制，整合扶贫开发的项目资金，在积极争取上级无偿扶贫资金、信贷扶贫资金和专项支农资金支持的同时，大力开展招商引资，通过发展工业和城市经济，转移农民，减少农民，达到扶贫的目的。引导民间资本投入扶贫开发。围绕扶贫开发规划，以贫困村为单位，以扶贫项目为纽带，按照“统筹安排、集中使用，渠道不变、各记其功”的原则，整合各相关部门的支农资金，集中用于扶贫开发。县财政要按照“存量调整、增量重点倾斜”的原则，逐步加大扶贫资金投入，确保财政扶贫资金及时足额到位。加大金融资金的扶贫力度，完善小额信贷管理办法和运行机制，扩大农村小额信贷对贫困农户的支持。
2、建立扶贫攻坚瞄准机制
扶贫开发是一项庞大的系统工程，必须加强协调配合，形成合力。在政策措施上，要直接瞄准扶持对象，实行差别式扶持。在机制创新上，要专门列出一块或一定比例的扶贫资金，确保直接用于扶持贫困户，使贫困户直接受益。要运用农村低保与扶贫开发政策“两项制度有效衔接”成果，进行贫困对象识别，必须尽可能的瞄准贫困户，支持贫困户。在财政专项扶贫资金的使用上，要防止把“特惠政策”变成“普惠政策”，导致财政专项扶贫资金的流失。要明确工作方向，瞄准扶持对象和重点区域，对症下药，重点突破。瞄准最贫困的自然村和贫困农户，有针对性地开展工作。要准确界定贫困户，摸清家底，搞清情况，建档立卡，增强扶贫开发工作的针对性，将扶贫政策措施真正落实到重点村、贫困户。对脱贫条件较好的贫困地区，要根据具体情况，按照“一村一策、一户一法”制定扶持规划，采取针对性措施，建立脱贫长效机制和农民增收机制，巩固扶贫成果。
3、完善大扶贫工作机制
集政府主导与社会动员、行业扶贫与专项扶贫、开发扶贫与低保救助于一体，构建大扶贫格局。坚持开发式扶贫方针，在政府必要的扶持下，动员组织贫困地区发扬群众自力更生、艰苦创业的精神，合理开发利用当地资源，增强自我积累自我发展能力，主要依靠自身的努力摆脱贫困。按照新的扶贫标准，建立贫困人口识别机制，适时调整对象、调整方式，实现扶贫开发政策与农村低保制度的有效衔接。实行政府大投入、项目大集中、群众大参与、社会大动员，创建城乡统筹的大扶贫。完善扶贫政策和战略体系，建立省级资源整合机制，形成政府主导、部门联动、社会参与、农民投劳、村企共建的多元化扶贫投入格局。
(1)搬迁扶贫。把扶贫移民搬迁和城镇化建设、现代农业发展结合起来，优先安排贫困户移民搬迁；对在城镇打工的贫困户，优先解决其城镇户籍、子女就学等问题。土地使用政策向贫困镇村倾斜，实行用地指标单列；对搬迁占用的耕地，减半征收耕地占用税；并优先安排生态修复资金，对占用林地和林木采伐指标，免征育林基金。加快推进农林集体土地确权颁证工作，免收农民个人土地登记费，支持促进贫困户土地流转。
(2)企业扶贫。依据上级相关规定，在县境内新建或迁入的企业可以申请减免城镇土地使用税，对企业的扶贫损赠，比照慈善捐赠政策，在企业年度利润总额12%以内的部分，允许在企业的所得税之前扣除，以此促进全县的招商引资和鼓励企业参与扶贫开发。
(3)文化扶贫。对群众集中居住社区、移民搬迁集中安置点，统筹规划广播电视、图书馆、文化馆、体育场等公益设施项目。实施好广播电视“村村通”工程，“十二五”期间，率先实现广播电视全覆盖和自然村基本实现通宽带；在有条件的地区稳步发展有线电视，通过政府购买服务的方式，向有线电视运营企业购买电视节目，使贫困群众免费收看有线电视节目。
(4)生态扶贫。改善贫困地区生产、生活条件，水、电、路、农村环境综合治理、病险水库除险加固、河道治理、基本农田建设、退耕还林等基础设施和生态建设项目，优先向贫困镇村倾斜；逐步提高地方公益林生态补偿标准到每亩10元/年。
(5)教育扶贫。从2012年起，率先免除贫困家庭学生普通高中阶段(含中职教育)学费。对考入国家计划内大专和本科院校的贫困家庭学生，教育部门在安排资助时优先保证，确保其免费上学。
(6)科技扶贫。定期对贫困户进行科技辅导，实行科技辅导员分户包干培训，为其发展农业产业、经营活动进行指导，对成绩突出的辅导员给予一定奖励。组织实施不同层次的科技下乡活动，为贫困户免费提供首次发展特色产业的种苗(含籽种)、技术培训以及技术指导。
(7)产业扶贫。将财政扶持涉农产业发展的资金与贫困户增收结合起来。对有能力发展特色产业的贫困户，在安排产业发展资金时优先给予支持；对其购买农机具的，补助标准从30%提高到50%。对尚不具备依靠产业脱贫能力的贫困户，在自愿的前提下，可逐步将扶贫产业发展资金、农业产业化财政补贴资金、小额贷款贴息资金等，直接计算到户、补助到户，作为贫困户股份参与各类经济组织(龙头企业、合作组织等)的生产经营，实行按股分红，并鼓励这些经济组织优先吸纳参股贫困户劳动力就业，实行按工计酬，其所吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的，可享受就业扶贫的税收优惠政策。
(8)就业扶贫。对有劳动能力和能够掌握一定技能的贫困人口，通过雨露计划、阳光工程、人人技能工程等进行免费培训，使每户至少有一人掌握转移就业或从事生产经营所需的基本技能。鼓励企业吸纳贫困户劳动力，凡吸纳贫困户劳动力占职工总数25%以上的企业，其所得税地方留成部分可适当给予减免。
(9)创业扶贫。对有创业技能和意愿的贫困户，比照享受城镇创业促进就业小额担保贷款财政贴息政策，最高可申请8万元贷款，贷款利息通过扶贫资金解决；对贫困户合作创业的，贷款额度在现有20万元的基础上提高到30万元，最高不超过50万元，试行以承包地、林地使用权、土地流转经营权或多户联保形式提供担保政策，方便贫困户及时获得银行贷款，促进创业致富。
(10)保险扶贫。开展好政策性农业保险，提高保费补贴比例，扩大特色种、养业险种。为防止农民因灾致贫，减轻贫困户缴费负担，对贫困户参加政策性农业保险费个人承担部分予以适当减免。引导保险公司与农信社等银行机构合作，促成银行涉农信贷业务与农业保险风险保障相结合，缓解农户发展特色产业贷款难问题。
（11）社保扶贫。实现扶贫开发政策和农村社保制度有效衔接。对缺乏劳动能力的农村低保对象、残疾人、五保户等，主要采取低保、困难补助、集中供养等方式，实施救济式扶贫。对参加新农保的农村贫困人员，按其缴纳保费的最低标准50%给予补助；对参加新农合的农村贫困人员，享受报销政策后，在二次报销时给予高于其他人群20%比例补助；对符合医疗救助条件的农村特困群众优先实施救助。
4、构建扶贫攻坚与跨省合作的协同机制
将平利县放在整个秦巴山区片区中来思考和谋划区域发展与扶贫攻坚工作。在实施中，充分考虑到本县经济社会发展的同时，还要充分考虑与相邻地区的发展衔接，在大的基础设施建设上要加强沟通和协作，在产业发展上注重借鉴和科学布局，避免造成雷同和浪费，实现片区整体协调发展。自觉执行各级协调机构的统一规划，合力促进秦巴山区片区内各县的共同发展。
5、健全扶贫攻坚与生态建设的共赢机制
在实施扶贫开发过程中，要注重加强生态建设和环境保护，不搞掠夺性开发，破坏性发展，实现扶贫攻坚与生态建设的“双赢”机制。
（四）加大扶贫开发项目申报和资金监管力度
新一轮扶贫开发中央突出了连片扶贫开发工作，全国确定了11个特困片区，平利属秦巴特困地区的扶贫县。中央针对特困地区制定了一些特殊的政策措施，加大扶持力度，确保2020年消除绝对贫困。扶贫方式由过去单一的行业扶贫变为扶贫开发与区域经济发展相结合，优先考虑制约当地贫困的主要矛盾，从交通、水利、产业、工业、城镇、社会事业、公共服务等方面全方位进行综合考虑，制定相应的帮扶措施，使贫困地区基础设施、公共服务和人均收入达到或接近全国平均水平。因此编制好新一轮扶贫开发的发展规划尤为重要，全县各部门都必须搞好与本系统上级部门的协调和对接，筛选出适合本地区发展的建设项目，积极搞好申报和争取，抓住机遇，尽可能地增加投入，促进全县经济社会和扶贫开发的快速发展。
在扶贫开发项目的资金使用和监管上，要坚持严格按照项目建设的要求抓好实施。要落实项目建设公开公示制和招投标制，加强项目管理，提高工程建设质量。对项目资金要实行专帐监管报账制，对农民的奖补资金要实行直通车兑现到户。做到项目实施有规划，有设计，有检查，有验收，确保扶贫开发政策真正落到实处，惠及到农户。
（五）大力实施陕南移民搬迁安置
结合陕南移民搬迁政策机遇，按照“一城十镇百村（含三十个社区）”的城乡布局，以居住在海拔800米以上边远高寒山区、滑坡地带以及水、电、路不通，资源匮乏、灾害频繁、生存环境恶劣的贫困村为重点，坚持集中安置与分散安置相结合，与新农村规划、整村推进建设、退耕还林、集镇建设、产业开发相结合，大力实施陕南移民搬迁。结合平利实际，大力实施移民搬迁率先推进示范县建设，利用5年时间完成10年搬迁任务，到2015年底，全县实施移民搬迁1.5万户6万人，使高山峡谷和地质灾害频发区的群众全部搬迁到城镇和新村。按照“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的总体要求，坚持“政府主导、农民自愿，分类指导、相对集中，规划引领、产业支撑，基础先行、服务配套，有业安置、持续发展”的工作思路，把移民搬迁安置与统筹城乡发展、现代化农村新型社区、鼓励农民进城和社会主义新农村建设等工作紧密结合起来，确保搬迁安置群众住进经济、安全、实用的新居，过上幸福、美好的新生活。在搬迁过程中，要鼓励有条件农民进城入镇，对居住在高山峡谷、地质灾害频发等不适合人类生存区域的农户向浅山川道地区集中，依托城镇、工业园区、农业园区搞好移民搬迁，实现有业安置和有土安置。通过搬迁，促进农村基础设施和公共服务均等化发展，全面改善贫困群众的生活现状，实现共同富裕。
（六）增强扶贫对象自身发展能力
积极发展劳务经济，整合各类培训资源，全面实施“阳光工程”、“雨露工程”和“人人技能工程”，加快农民技能培训和农村劳动力转移。有计划、有针对性地围绕现代农业产业化和工业化发展，搞好技能培训，使18-45岁的农村劳动力都能掌握1-2门实用技术和从业技能，促其向产业农民、产业工人转变。“十二五”末，力争使全县农民科技培训率达到80%。逐步建立劳务经济品牌，健全劳务信息网络，强化管理服务，建立稳定的劳务输出基地，提高劳务经济的产业化水平。构建多层次、全方位的劳务输出格局，提高劳务输出的组织化程度。到2015年，全县劳务输出达到5.2万人，实现劳务收入10.4亿元。到2020年，全县劳务输出达到7.5万人，实现劳务收入15亿元。加快人才队伍建设，引导企业继续积极参与民营企业与科研院校的合作，加强企业经营管理人才培训，鼓励和支持企业高薪聘请各类人才。扩宽引智渠道，吸引大专院校毕业生到农村参与工业化创业。同时要引导和鼓励贫困家庭新生劳动力继续接受高、中等职业教育或一年以上的技能培训；组织贫困家庭青壮年劳动力参加以取得初、中级职业资格证书为方向的就业技能培训；扶持贫困农民参与当地特色产业发展的能力的实用技能培训；以提高科技素质、职业技能和经营能力为核心，培养贫困村产业带头人引领当地特色产业发展能力和带领当地贫困人口发展生产、参与市场竞争、共同致富增收的能力。
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