安康市推进新一轮扶贫开发工作调研报告

民建安康市汉滨区委员会

根据市委办、市政府办、市政协办《关于2012年度市政协重点调研协商议题的通知》(安办发［2012］19号文件)要求，民建安康市汉滨区委会参与了“推进新一轮扶贫开发工作的调研”课题，调研组先后深入到汉滨、宁陕、镇坪、汉阴等县区，通过实地参观避灾移民集中安置点、主导产业、基础建设项目、农户家庭的生产生活情况，并与县区、镇村干部交流座谈等方式，旨在通过对安康贫困山区扶贫开发问题进行调研，提出切实可行的对策和建议。

一、安康贫困山区扶贫开发基本情况

安康位于陕西东南部，北依秦岭，南靠巴山，南北高山夹峙，河谷盆地居中，汉江由西向东横贯。自然环境具有显著的南北过度特色，这里承接东西、沟通南北，区位优势明显。然而，由于历史和独特的地理环境的原因，安康历史上一直是一个经济欠发达地区。

（一）上一轮扶贫开发成效显著。新世纪以来，在市委、市政府的正确领导下，按照大扶贫大开发的工作思路，全市上下坚持以扶贫开发总揽农村工作全局，坚持“扶贫开发与农业综合开发相结合、扶贫开发与新农村建设相结合、扶贫开发与构建和谐社会相结合”的工作思路，采取“政府主导、群众主体、整合资源、社会参与”的工作方法，以启动建设1180个扶贫重点村建设为平台，率先突破基础设施，大力实施移民搬迁，着力培育主导产业，全力推进社会事业，不断改善人居环境，注重提升贫困人口技能。按照我国上一轮扶贫标准865元计算，我市2000年有贫困人口89万人，2010年底降到了23.75万人。2009年、2010年，先后在旬阳县、岚皋县和汉滨区进行了整村推进、连片开发试点，在此基础上，2011年在全市全面铺开，启动了设11个片区，涉及16个镇45个村。扶贫重点村人均纯收入由2000年底的625元，上升到2010年2690元，年增长16.95%。全市农民人均纯收入由2000年的1248元增加到2010年的3976元，年均增长12.29%，全市有65.36万贫困人口实现了脱贫，贫困发生率由34.9%下降到9.3%，全面完成了《安康市农村扶贫开发规划（2001—2010年）》确定的目标任务，全市贫困落后面貌发生了深刻变化。扶贫开发有力促进了全市农村经济社会的发展，为构建和谐安康作出了积极贡献。

（二）新一轮扶贫开发任务十分艰巨。按照国家新的扶贫标准，全市十个县区均属秦巴集中特困连片区域，有9个国定贫困县，1个省定贫困县、6个革命老区县，189个贫困片区，年人均收入在2000元以下的贫困村988个，年人均收入在1600元以下的人口有75万。按照国家确定的农民人均纯收入低于2300元的贫困标准，全市有101.6万贫困人口、1099个贫困村，分别占全市行政村和农业人口的45%、40%。按照陕西省确定的农民人均纯收入2500元的贫困标准，我市有116万贫困人口，其中881个贫困村重点实施连片开发、整村推进，388个贫困村重点实施避灾扶贫搬迁，贫困村和贫困人口分别占全省的13.3%和13.4%，高于全省平均水平11个百分点。目前全市有22.6万户88万农村人口居住在中高山偏远地区和自然灾害易发区及农村危房。今后十年全市220个连片特困区域是扶贫开发的主战场，集中连片贫困区域量大面广，贫困程度深，贫困人口比重大，收入水平低，贫困区域基础设施依然滞后，公共服务欠缺，生存环境恶劣，防灾抗灾能力低，返贫率高。不同社会群体收入差距拉大，相对贫困问题日益凸显。对照我市新一轮扶贫开发工作目标，到2020年，稳定实现116万贫困人口不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房和养老（两不愁，四保障），扭转发展差距扩大趋势，贫困片区农民人均纯收入增幅高于全市平均水平，基本公共服务领域主要指标接近全市平均水平，实现贫困片区整体脱贫，任务还十分艰巨。

二、安康新一轮扶贫开发存在的问题和困难

安康市扶贫开发取得了较大成效，但贫困问题的深层次矛盾尚未得到根本解决，制约贫困山区经济发展的内在本质特征，社会、经济、文化、科技、自然、地理位置等各要素之间的恶性循环成为制约贫困山区经济社会发展的主要因素，主要表现在以下几个方面：

（一）农民主体意识缺位。一是贫困山区地处偏僻、交通落后，长期封闭，视野狭窄，造成人的观念陈旧，安于现状已习以为常，对现代商品经济观念淡漠。二是由于受市场经济冲击，部分群众思想滞后，集体观念淡薄，价值观扭曲，置身事外，主动参与扶贫建设的热情不高，对公益事业捐资筹劳不积极、不热心，“等、要、靠”思想严重。

（二）基础设施薄弱，生产生活条件落后。居住在边远山区，尤其是高山贫困户居住地的生态环境尤为脆弱，暴雨、泥石流等自然灾害频发且灾害程度重（有十年九灾之说），这些地方基础设施落后，公共服务欠缺，自我发展的能力弱，经不起自然灾害、重大疾病、市场波动的冲击，要彻底解决其行路难、用电难、饮水难、看病难、上学难、通电通讯质量低等问题建设成本高、难度大，是新阶段扶贫攻坚的“硬骨头”，也是扶贫开发工作的重点。

（三）土地贫瘠，耕作方式传统，增收困难。贫困山区耕地少，土地脊薄，旱涝保收耕地更少，素有“九山半水半分田”之称。传统的耕作方式落后，广种薄收，产量低，效益差，甚至是贴钱亏本种地，算起账来种地是越种越穷。加之农业基础设施薄弱，抗御自然灾害能力差，一遇大雨，滑坡、塌方时有发生，抗灾能力弱的农户就此因灾致贫，如此恶性循环，一方水土实难养活一方人。

（四）贫困人口素质低，造血功能弱。一是贫困山区农民由于长期生活在自然和半自然经济环境中，对财富观、价值观缺乏正确认识，加之文化科技水平低，对科学致富认识水平不高，对发展路子看得不远、想得不宽，造成产业结构差，商品率低，农民致富无门，致使部分农民年复一年徘徊在贫困线上；二是人口增长与劳动力素质不相协调的恶性循环；三是受 “重男轻女” 封建思想的影响，形成了越穷越生、越生越穷的恶性循环；四是人口出生缺陷率逐年呈上升趋势。根据我市妇幼保健院2006年至2011年出生缺陷医院报表统计，我市出生缺陷发生率从2006年开始，连续6年呈现上升趋势，2011年的出生缺陷发生率为5.7‰。

（五）避灾移民搬迁资金紧缺、选址困难。一是财政扶贫资金投入严重不足。陕南避灾移民搬迁无中央财政专项投入。按现行物价水准，农民修建一套100平米二层房屋，至少需要投入资金15—18万元，省级补助资金1.5万元，市级补助资金1500元，但按照省、市的要求，每户不低于3万元的补助，尚差1万多元，得由县区级财政配套，其余部分由农户自筹。由于县级财政困难，配套资金筹措难到位，很大一部分困难群众因自筹资金难而望房兴叹；二是移民搬迁安置点手续繁杂。搬迁安置涉及地灾、洪灾、环评等九种手续，每种手续收费过高，且办理程序繁杂、难度大，哪一种手续不到位，其他手续便无法办理；三是选址困难。移民搬迁安置要求30户以上为集中安置，30户以下为分散安置，但针对全市实际，特别是镇坪、宁陕、紫阳、白河等县，山大人稀，交通相对方便又安全的平敝地块稀少，集中安置极为困难。

（六）市县财政拮据，配套发展举步为艰。市县二级财政收入十分有限，全市的财政支出主要依靠中省财政转移支付，扶贫开发资金投入也主要依靠中省的有限项目资金和群众投资投劳。由于山区项目建设成本高，中省专项资金投入有限，扶持的项目资金少，农户自筹资金又十分困难，致使项目建设标准低，覆盖面小，难以确保贫困人口都能得到有效扶持。再加上安康作为南水北调的重要水源地,无论在扶贫迁移补助上，还是在产业化建设上，都没有明确的生态保护扶贫补助机制。

三、安康新一轮扶贫开发对策和建议

扎实做好扶贫开发是贯彻落实科学发展观的必然要求，要充分认识扶贫开发的长期性、艰巨性、紧迫性、重要性，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路，以增加贫困人口收入为核心，以集中贫困连片区域开发为主战场，以实施移民搬迁为突破口，继续坚持以扶贫开发总揽三农工作全局，切实加强组织领导，采取有效措施，以更大的决心，集中力量打好新一轮扶贫开发攻坚战。

（一）抢抓机遇，提高认识，更新观念。认真宣传、贯彻、落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》精神，充分认识打好新一轮扶贫开发攻坚战的重要性和紧迫性，把扶贫开发工作放在全面建设小康社会的总体目标进行认真谋划，摆在统筹城乡、区域和经济社会协调发展的根本要求上通盘考虑。引导农民群众树立“求实观”和竞争意识，而贫困山区由于经济落后、交通不便就更是害怕竞争，过分强调客观，瞻前顾后，消极宿命，这种不良心态的折射危害极大。因此要真正把商品经济的观念和行为引入到贫困山区的经济社会发展中来，启动其内部的发展需求和发展冲动成为加快经济发展的巨大动力。一是更新观念，摆脱因循守旧、安于现状的宿命观和单纯依靠国家“等、靠、要”无所作为的精神状态，树立艰苦创业、开拓进取、敢于改变落后面貌的雄心壮志。二是增强商品经济意识，采取“长”、“中”、“短”相结合，依靠科技扩大生产门路，拓展新的生产项目，改变小生产者自给自足的自然经济和死守一业、无所作为的落后生产方式。三是改变低水平的满足和贫困的奢侈落后的消费观，改革非生产性的铺张浪费等落后习惯，不断地增加积累，扩大再生产，把有限的资金用在发展生产上。四是增强开放意识，由固守一方、自产自食封闭型的生产方式向开阔视野、面向市场、发展对外经济技术联合开放型生产方式转变。

（二）加快基础设施和公益事业建设，努力改善贫困落后面貌。加强贫困地区基础设施和公益事业建设，改善生产生活条件和生态环境，是贫困地区摆脱贫困、稳定解决贫困人口温饱的根本途径，是贫困地区经济社会发展的前提条件和重要保证。必须在基础设施建设和各项公益事业建设上下工夫。一是加强农村道路基础设施建设，提升通县公路等级，完善乡村公路网，着力改善贫困地区的交通条件。二是加强人畜饮水工程建设，确保贫困村饮水水源充足、水质达标、引水安全。三是加强教育事业建设，优先安排危房改造项目，添置教学设备，积极救助贫困学生，确保贫困家庭孩子不因贫困辍学。四是加强医疗卫生事业建设，实现推行新型合作医疗制度全覆盖，实施计划生育“两项工程”，逐步改善农村医疗卫生条件，对因病致贫、因病返贫的特困群众，重点在合作医疗、社会救助等方面给予扶持，着力解决群众看病难问题。五是加快城乡电网升级改造，推进移动基站、数字宽带和电子政务等通信设施建设，提高电网、通迅保障能力。

（三）坚持整合资源，多方筹集资金，切实加大投入。加快扶贫开发进程，加大投入是关键。根据我市目前的贫困人口状况，首先，建议国家及省市政府进一步完善财政资金转移支付办法，在不断增加转移支付资金总量的基础上，逐步提高财力性转移支付的比重，尤其对专项转移支付项目，要实事求是地确定和降低市县的配套资金比例，或免除地方配套。第二，进一步落实资金捆绑，坚持“统一规划，统筹安排，各负其责，渠道不乱，用途不变，互相配套，形成合力”的原则，捆绑使用各类支农资金，充分发挥财政支农资金的整体效益，如镇坪县探索制定实施的“普惠+特惠”政策186条，充分利用了国家各项政策资源。其三，坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，以政府投入为引导，积极动员和组织全社会力量参与扶贫开发。引导村民群众、企业老板、民营企业家群策群力，出资投劳，共建家园，扩大扶贫资源投入，壮大扶贫工作力量，大力弘扬扶贫济困的美德，加大全社会对贫困群众的帮扶力度，加快贫困村脱贫步伐。

（四）加紧培育农村主导产业，确保贫困群众稳定增收。按照科学发展观的要求，立足安康的资源禀赋、产业优势和市场前景，注重提高贫困地区“造血”能力，按照“一村一品”的要求，充分利用“一村一策、一户一法”的政策优势，把产业项目规划到户，扶持资金落实到户，促进农业产业化发展，为农民增收提供强有力的产业支撑。一要大力发展设施农业、立体农业、观光农业，集中力量帮助贫困地区群众调整产业结构，发展有特色、有市场的种养业项目。按照产业化发展方向和要求，对具有资源优势的农产品进行连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业。二是扶持贫困户发展具有区域优势的特色种植、养殖业和乡村旅游业，帮助贫困户培育稳定的增收产业。引导贫困群众大力发展大鲵和秦岭细鳞鲑养殖、食用菌、蔬菜大棚、富硒茶叶、魔芋、干鲜果、名优花卉、名优水产等具有安康地域优势和市场需求的产业，建成一批农业产业示范园区和农业观光种养园区。三是深入推进全民创业工程，积极推进回乡创业工程，鼓励帮助那些有市场、有技术、有资金的外出务工经商人员返乡建基地、上项目，带动贫困地区农民增收致富。四是培育畜牧业龙头企业，加快畜禽标准化规模养殖建设，构建畜牧养殖和深加工产业体系。

（五）大力发展农村教育，着力提高劳动者素质。实践证明，贫困地区要走出经济社会发展的恶性循环，前提条件是要培养和塑造新型农民。人的素质不提高，单纯就经济抓经济，很难走出落后生产方式自我复制的怪圈。从这个前提出发，贫困地区的发展要反弹琵琶，从加快教育事业入手，着力提高劳动者素质，以此带动和实现经济的发展，这是治本之策，也是实现贫困地区发展的必由之路。一是要切实加强基础教育。教育是人力资源开发的基础。贫困地区的基础教育总体上还很落后，经费不足，设施简陋，师资力量薄弱，适龄儿童仍然有辍学现象。贫困地区现在的贫困固然堪忧，但真正可怕的是仍在源源不断的产生新文盲。这不仅使贫困地区的贫困一代又一代地得以延续，也是关系民族未来发展的心腹大患。二是大力发展职业教育。职业教育是提高劳动者技能最直接的头金途径，也是把人口压力转化为人力资源的关键环节。要紧扣劳务市场需求，搞好农村剩余劳动力“人人技能”、“阳光工程”、“雨露计划”等技能培训，通过帮助其掌握一技之长，达到培训农民、转移农民、富裕农民的目的。三是继续高度重视贫困家庭大学生就学救助工作，积极整合资源，多方筹集资金，帮助其完成学业，最终达到培养一名大学生脱贫一家贫困户的目的。

（六）加强分类指导，因地制宜实施移民搬迁。按照“区域对待，分类指导”的要求，抢抓陕南移民的大政策大机遇，从现在到2020年，使88万人逐年有序实施搬迁，在搬迁中严格按照统一规划，集中安置的原则。在搬迁方式上，既要强调以集中安置为主，又要充分考虑贫困山区实际，因地制宜，实行集中安置、分散安置和单家独户建房搬迁相结合，适当扩大分散安置比例；在户型标准上，应充分考虑群众的生产所需和生活习惯，允许搬迁户在力所能及的条件下，适当扩大建房面积，以满足不同搬迁户的需求；在建房形势上，既强调统规统建，又要注重统规自建和自己设计建房，允许形式多样；在资金补助上，要严格政策要求，统一标准，统一形式，公开透明，一次到位。致富是移民搬迁工程的根本所在，要坚持有土安置和有业安置相结合，综合运用土地流转、农田建设、土地整理等措施，积极为搬迁户就近就地发展农业产业创造必要的条件，引导农民积极从事第二、三产业，不断转移农村剩余劳动力，扩大城镇居民人口比重，使搬迁户搬得起、住得稳、能致富。

（七）强化政府主导，建立大扶贫格局。扶贫开发是一项长期而重大的任务，也是一项系统工程，涉及各个方面。根据新扶贫纲要对专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫各项职责、任务的定位，在各级扶贫开发领导小组的领导和协调下，以扶贫开发部门为主体，多部门、多形式联动，促进“三位一体”大扶贫机制到位、工作到位、责任到位。特别是行业主管部门要在基础设施建设、特色产业开发、社会事业发展等方面发挥主力军作用，从政策、项目、资金、技术、人才、信息等方面予以倾斜支持，把专项计划扶贫、惠民政策扶贫、行业部门扶贫、对口支援扶贫以及社会各界扶贫紧密结合起来，调动各个方面的积极性，加快构建相互配合、相互补充、互为支撑的大扶贫工作格局，形成扶贫攻坚的强大合力。