加快贫困地区发展，缩小城乡发展差距，实现共同富裕是历史赋予我们的重任。为认真贯彻中、省扶贫开发工作会议精神，抢抓国家实施秦巴山区连片特困地区扶贫攻坚的机遇，以开拓创新的思路、求真务实的作风和奋发有为的精神，全力打好新一轮扶贫开发攻坚战，为建设美好安康做出新贡献。市政协教育文化卫生体育委员会联合市扶贫开发局、民建汉滨区委，就全市扶贫开发工作开展了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、我市十年来扶贫开发工作主要措施与成效

本世纪前10年，我市扶贫开发按照“政府主导、统筹规划、多元投入、社会参与”工作思路，奋力实施整村推进、移民扶贫、产业扶贫、社会扶贫、技能扶贫、农业综合开发和新农村建设七大工程，全面完成了《安康市农村扶贫开发（2001—2010年）》确定的目标任务。全市共实施1382个扶贫重点村，农村基础设施、群众生产生活条件明显改善，社会基本保障水平稳步提升，群众自我发展能力逐步增强，农民纯收入成倍增加，贫困人口大幅减少。按照人均1600元贫困标准，有65.3万人实现了脱贫，贫困发生率由34.9%下降到9.4%，集中安置五保户9860人，有26.8万贫困人口纳入农村低保，农村新型合疗、义务教育“两免一补”等惠农政策在贫困村实现了全覆盖。基本实现了由相对扶贫向绝对扶贫转变，由解决温饱向巩固温饱迈进。

（一）基础设施迈上新台阶。按照“基础先行、改善条件、政策到村、扶持到户”的办法，围绕水、路、电、讯、沼和教育、卫生、养老、低保等基础项目，着力破解农村发展瓶颈。新修通村道路6910公里，硬化村道4146公里，修建人畜饮水工程1103处，实施农电改造7219杆公里，98%的贫困村实现了手机电视信号全覆盖。修建校舍140万平米，建卫生室867所，建村级活动室1629处，敬老院177处。

(二)产业发展步入新阶段。围绕农业增效、农民增收目标，加大扶持力度，培育特色产业。一是特色产业势头强劲。按照科学规划，完善设施，土地流转，龙头带动的要求，利用农业综合开发项目建设这个平台，加大对月河川道核心区、旅游风景区、特色产业聚集区内的田、水、渠、路、沟、护岸等基础设施的综合整治力度，夯实发展现代高效农业的基础条件，配套措施，综合投入，修建保护精品农田，为发展特色产业奠基础。围绕市场，不断引进新品种、新技术，探索高效种植模式。积极推行“企业+基地+协会+农户”的发展模式，实现农业上规模、农业产品显特色、农业增收保增长的目标。汉滨、汉阴、石泉的养殖、蔬菜、蚕桑、瓜果基地，旬阳烤烟、平利、紫阳的富硒茶园、宁陕的袋料香菇、猪苓、大鲵等特色产业，已初具现代高效农业规模。二是发展平台不断完善。以信贷扶贫、互助资金试点为抓手，按照“一村一品”要求，解决贫困户产业发展资金难；以建立产业协会为引领，解决特色主导产业与市场对接难；以强村大户带动为突破，解决特色产业规模发展难。十年来，投放小额贴息贷款17.6亿元，扶持25万农户发展产业；投放贷款12.9 亿元，扶持龙头企业120家；启动扶贫互助资金试点村177个，投放资金2930万元，发展种植业182万亩，养殖大户18万户。三是科技含量不断提升。全市围绕优势资源开发和绿色产业建设中的关键技术和核心技术，共组织实施科研开发项目409项，争取中、省项目100多项，资金7000多万元；取得科技成果117项，其中获省级奖励32项，获市级奖励117项，有20多个新产品和新技术取得自主知识产权，突破了30多项技术难关，“PIC猪的引进与产业化综合配套技术研究”、“魔芋葡甘露聚糖提纯技术研究”、“魔芋健身高产栽培技术研究”、 “安康市标准化规模养猪技术示范”、“玉米新品种选育”、“高效设施农业配套技术研究”等一批技术成果达到国内领先或先进水平。开发名牌产品100多个，培育农业科技创新型企业50多家。形成了畜牧、富硒食品、绞股蓝茶饮、魔芋、蚕桑等一批具有较强市场竞争力和规模效益的优势特色产业群体。

（三）人居环境发生新变化。按照“搬得出、稳得住、能致富”的要求，通过梯次搬迁、集中安置、鼓励外迁等方式实施移民搬迁工程。止2010年底，累计搬迁10万户40万人，其中：扶贫移民16万人，救灾安置14万人，生态移民6万人，危房改造安置4万人，建移民集中安置点460个。尤其是2009年以来，结合统筹城乡发展，按照农村社区化、居住小区化建设要求，将扶贫搬迁与人口布局、资源配置相衔接，实施整村扶贫移民工程，建成了一批标准高、设施全、环境好的扶贫移民示范村。加大村容村貌整治，改变生活陋习，培养健康文明新风，有13.36万户进行了“五改三建”，农民生存条件大为改观。支持搬迁群众用掌握的技能多范围就业，多途径创业，增加家庭收入。

（四）资源整合取得新成效。按照“政府统筹、资金捆绑、整村推进，综合开发”的工作思路，通过项目引领，部门协作，社会参与，多渠道筹集资金。十年来，全市累计投入各类资金43.72亿元，其中财政扶贫资金10.36亿元，捆绑其他资金15.6亿元，社会捐资1.06亿元，群众筹资16.7亿元。

（五）发展能力得到新提升。按照“存量劳力提技能，增量劳力先培训再就业”思路，坚持“瞄准对象重宣传，提高质量重管理，保障就业重维权”办法，提高贫困群众自我发展能力。一是以实施扶贫“雨露计划”培训为契机，坚持职业技能培训与异地转移就业、自主创业培训并重，加强对“两后生”进行中长期培训，提高发展能力，拓宽就业渠道。二是以农村实用技术为重点，扶智先扶贫，加大对农村青壮年进行培训，提高脱贫致富能力；三是以开展科技下乡活动为切入点，开展各类科普知识宣讲，增强农民群众认识和运用科学技术能力，培育有技术、会经营、懂市场、能致富的新型农民。十年来，全市实施扶贫“雨露计划”培训5.9万人，安置率达96%以上；开展农民实用技术培训80万人次，平均每户贫困家庭至少有一人掌握了1-2门农村实用技术，贫困群众自我发展能力得到逐步增强。

（六）城乡统筹呈现新面貌。按照新农村建设20字针，在建设理念上，将统筹城乡作为新农村建设的主线贯穿始终，坚持高起点规划、高标准建设、高质量推进；在建设内容上，突出基础改善、产业发展、农民培训和公共服务建设，提高新农村综合建设成效；在建设方式上，将新农村建设与扶贫重点村、扶贫移民、农业综合开发相结合，改善发展基础，加快新农村建设步伐。全市共实施新农村示范村564个，投入资金4.5亿元，基本形成了以新农村示范村为中心的新型农村社区。平利县龙头村、汉滨区县河村等一批新村已成为我市城乡统筹的示范村。

    二、我市目前扶贫开发存在的困难和问题

十年来我市扶贫开发工作虽然取得了显著成效，但由于秦巴山区特殊的自然环境，区域发展不平衡及思想观念落后等制约脱贫发展的深层次矛盾依然存在，全市10县区中有9个国贫县1个省贫县，扶贫开发面临的形势依然严峻。主要表现在以下几个方面：

（一）扶贫开发量大面广。按农民人均纯收入2500元的省定扶贫标准，全市有220个贫困片区、1269个贫困村、100.5万贫困人口，占行政村和农业人口的51.97%、41.4%，有的县贫困人口比高达60%以上。贫困人口绝大部分居住山区，自然条件差，基础设施落后，公共服务欠缺，生态环境脆弱，增收渠道狭窄，贫困程度较深，自身脱贫能力低。因为环境恶劣、灾害频发、弱智、病残等诸多因素导致贫困人口普遍存在受教育程度低，思想保守，缺少技能，依赖严重，掌握运用科技能力差，参与市场经济能力弱。一些农户几代人持续拼搏奋斗，好不容易脱离贫困，但遇上一场突发性自然灾害就会清贫如洗，有些农户若有一个成员身患重病全家也将随之重返困境。

（二）扶贫资金严重不足。中省专项资金是扶贫开发投入主渠道，虽然补助标准也在不断提高，但与实际需求仍有较大差距；市县两级财政支出主要依靠中省转移支付。现在，中省确定的各项惠民项目都要求市县按比例资金配套，但在实施中市县配套资金很难到位，只能降低项目实施标准，难以达到项目的预期目标。特别是陕南避灾移民搬迁无中央财政专项投入，按现行物价水准，农民修建一套100平米房屋，至少需要投入15—18万元，按照要求政府每户补助不低于3万元的标准，省补1.5万元，市补0.15万元，尚差的1万多元由县区级财政补贴而很难配套到位，其余资金由农户自筹，相当部分贫困村民自筹十多万元建房资金，只能望而却步，望房兴叹。

（三）扶贫搬迁任务艰难。一是任务艰巨。目前，全市尚有22万户88万贫困人口居住在高山深沟、偏远和灾害易发的的环境里，要彻底摆脱贫困和灾害困扰，搬迁到既能避险又能致富的安全地带，任务十分艰巨；二是选址困难。避灾搬迁要求30户以上集中安置，30户以下为分散安置。安康境内八山一水一分田，绝大多数地方地理条件很差，特别是镇坪、宁陕、紫阳、白河等县和其他县区的大部分镇村山高沟深、地域狭窄，交通便捷，安全平坦地块很少且都是口粮田，30户以上集中安置选址极为困难。三是建房报批难。有建房条件的村民，拟建房前到镇办申报手续，工作人员怕事推诿难以批复，一气之下自己先斩后奏盖起房来，使乡村规划成为纸上谈兵、无人监管，沟边山下随意选址，一遇山洪或滑坡房屋就毁于一旦。

（四）产业不强收入单一。各县区一直把农业产业建设作为重中之重，已形成了烟、桑、姜、畜、果、菌、菜和特色养殖、旅游等主导产业格局。但是，特困连片区域产业散、规模小、链条短、发展慢，仍没有形成主导产业或产业不明晰，贫困群众增收渠道单一，劳务收入占家庭收入的50%以上，尤其是失地农民全靠务工养家糊口，贫困户持续增收困难，稳定增长后劲不足。有的地方存在强制性搬迁现象，导致搬迁农户创业门路狭窄，致富难度更大。

（五）项目管理不尽完善。一是项目库建设不规范。少数县没有建立完整的项目库，项目申报随意性大，加大了项目申报的难度和复杂性。部门之间的沟通不够，致使一个项目多部门申报或多部门推诿，造成申报和审批难，实施更难。二是项目竣工验收不科学。扶贫项目小而散，有的是补贴性投入，项目无从验收；有的扶贫项目与其它项目资金配套投入，仅凭一个部门验收，使项目实施缺乏真实性；扶贫项目仅凭扶贫、财政、审计等业务部门验收，没有技术部门的参与，很难达到验收目的。三是重争取轻管理。少数镇存在重前期项目争取和工程实施，轻后期工程监督和资金账目管理，不能充分发挥项目资金的扶贫效益。

三、新时期我市扶贫开发工作的机遇及建议

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出新时期扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，到2020年实现扶贫对象“两不愁三保障”目的，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。国家把集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场，实施以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展重大扶贫攻坚战略。我市既是秦巴集中连片特困地区，又是秦巴区域发展的重要节点，这是推进安康跨越发展、帮助群众脱贫致富难得的历史机遇。为此建议：市政府要抢抓机遇，将扶贫开发纳入全市发展重点谋划，与陕南循环发展、建设美好安康和加快“三化”进程紧密结合，坚持发展特色产业，加强教育文化引领，城乡统筹、项目带动和基础建设，完善公共服务，整合资金配套，集聚力量打好新一轮扶贫开发攻坚战。

（一）发展特色产业，增加农民收入。实现稳定增收、农民富裕是扶贫开发的目标。按照“一村一品、一镇一宗、一县一业”的思路，以特色种植、畜牧水产和山林经济为重点，发展规模高效特色农业，提升农业产业化水平和综合效益，帮助农民持续增收。在低山川道和丘陵地带，培育发展新型农业组织经营模式，推广先进栽培技术，建设规模化、标准化、集约化的绿色有机农产品基地，集中打造一批具有竞争力的农产品知名品牌，重点发展设施蔬菜、特色瓜果、名优花卉、食用菌等现代农业产业园区，加快土地复垦、中低产田改造和基本口粮田建设，依靠科技，主攻单产，建设优质富硒粮油基地。在中高山区以龙头企业为依托，构建畜牧养殖和深加工产业体系。大力发展生猪、牛、山羊、家禽等养殖业，形成养殖业规模化；稳步发展蚕桑、茶叶、魔芋、油桐等山林经济，稳定优质烤烟种植面积，建设绞股蓝、葛根、猪苓、黄姜、厚朴等中药材种植基地。在汉江沿岸及支系流域，大力开发丰富优质的水域资源，加大名优水产繁育力度，推广绿色养殖和综合生态渔业技术，发展大水面人工养殖、网箱养殖、名贵冷水鱼和秦巴大鲵养殖，打造汉江安康渔业品牌。通过培育特色产业，建立长效增收渠道，实现持续发展、稳定脱贫的目标。发展农家乐，开发生态游，实现旅游扶贫的新路子，开发特产深加工和传统手工。

（二）加强技能扶贫，提升农民素质。提高贫困者基本素质和生产技能，增强自我发展能力，摆脱思想匮乏和精神贫穷，最基本途径就是教育启迪、文化引导。一要加强基础教育。基础教育关系着人的素质，是社会发展的基础，也是发展职业教育和高等教育的基础，在农村一所中学、一所小学就是这个地区的文化高地，是传播知识、技术和文明的中心。学校撤并应适中，基础教育要均衡，基础教育发展突出“三个倾斜”，向薄弱学校倾斜，切实缩小校际差距；向农村倾斜，加快缩小城乡差距；向边远贫困村倾斜，努力缩小区域差距。全面推行高中免费教育，使高中阶段入学率达到全省水平；加大对贫困家庭大学生的资助，帮助更多农村青年走出山坳、就学深造、发展自我、成就事业。二要发展职业教育。职业教育是提升实用人才、促进地方经济发展最活跃的力量。以就业为导向，加大技术传授，把职业教育与九年义务教育、成人教育、扶贫培训、人人技能培训等结合起来，逐步建成结构合理、符合安康经济和社会发展需要、职前教育和职后培训互相融通的职业教育培训格局，坚持就地转移、创业就业、外出务工三类培训并重，构建集基础教育、职业教育和能力教育于一体的培训体系，让更多贫困群众有技能、能致富。三要加强实用技术培训。围绕一县一业、一镇一宗、一村一品发展和现代农业百园建设技能人才需求，精心实施农村劳动力培训阳光工程、设施农业科技培训、扶贫技能培训等项目，加强农业实用技术培训和农村劳动力技能培训，大力推进农业科技入户进田，培育现代农业“接班人”，使素质高、能力强的新型农民成为职业农民，确保大多数人能够实现就地转移就业，为当地新农村建设、经济发展保留有生力量。四要加大文化扶贫力度。加强公共文化、德育教育和健康知识教育，围绕“弘扬中华文化、守护精神家园”、“人人健康、家家幸福”主题，开展丰富多彩的群众文化、健身活动和道德教育，形成积极向上、健康有趣的精神文化氛围，潜移默化引导农村贫困人口素质、生活质量的提升。

（三）强化资源整合，确保资金投入。加强资源整合、加大资金投入是加快扶贫进程、提高开发成效的关键。首先，争取上级支持。建议政府进一步完善财政资金转移支付办法，在不断增加转移支付资金总量的基础上，逐步提高转移支付的比重，尤其对专项转移支付项目，要实事求是地核定和降低市县财政配套资金比例，或免除地方配套。其二，整合扶贫资源。坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，以政府投入为引导，动员村民、私企、民企等社会力量参与扶贫开发，拓展融资渠道，壮大扶贫力量。按照“统一规划，统筹安排，各负其责，渠道不乱，用途不变，互相配套，形成合力”的原则，建立计划衔接、部门共建和定期会商机制，将发改、交通、水利、农业、电力、林业等涉农部门资源有效整合，实现统筹资源，形成多元投入，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫 “三位一体”的大扶贫格局。其三，突出基础建设。以交通、水利和生态环境建设为重点，与避灾移民集中安置点相配套，大力实施贫困区域县通高速、县镇油路改造工程和镇村公路完善工程，加强农村公路管护；加快电力、信息化和公共基础设施建设。实现农网升级低压改造向贫困区域全覆盖，推进农村电气化建设；构建覆盖贫困区域安全可靠的宽带化、数字化、综合化信息网络，不断提高科教、卫生、公共安全、环保监测、人口计生等信息化水平；实施农村安全饮水工程，提高贫困村镇供水保障能力。加强基本农田保护，推广节水灌溉技术。实施中小河流和农村小流域综合治理工程，提高农业抵御自然灾害能力，夯实贫困区域发展基础。

（四）推进新村建设，加快城乡统筹。一是加快整村推进，实施连片开发。坚持全市人口“三个一百万”战略，按照“政府统筹、相对集中、统一规划、突出特色、分户自建、住户负责、市场运作、社会参与”的原则集聚农村人口，落实省、市陕南避灾扶贫移民搬迁有关政策，结合我市贫困现状，锁定贫困区域，瞄准贫困对象，按照“工作到村，扶贫到户，一村一策、一户一法”工作要求，以中高山区220个贫困片区、1269个低收入村为扶贫开发主战场，打破村际界限，从区域经济发展、基础设施、社会事业、人居环境、能力建设、科技培训和村级组织等六个方面进行建设，实施水、电、路、讯、沼、房、产业和优美环境等“八到”农家工程。推进区域化、整体化的项目建设，把分散投入变为集中投入，变“遍地开花”为重点突破，通过专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫方式，采取领导包抓、部门包帮、社会扶助、整合资源、捆绑项目、综合投入、全力攻坚的办法，集中人力、物力、财力，聚指成拳，合力共建方式，改善贫困片区的基础设施、扶持产业发展、完善公共服务配套、增强贫困群众的自我发展能力，实现点的突破，面的推进。二是积极争取政策支持。争取把避灾扶贫搬迁挤入国家统筹发展层面予以重视和支持，制定优惠政策，加大专项资金投入，通过避灾扶贫搬迁从根本上改善农村群众的生存环境以及恢复和保护生态的目标。三是分类指导，因地制宜。按照“区域对待，分类指导”的要求，按照统一规划，集中安置的原则。在搬迁规模上，既要以集中安置为主，更要充分考虑山区地域狭窄的实际，集中安置户规模不宜一刀切在30户以上，在山区集中新建10户以上或与老庄院链接扩（续）建20户以上都是不小的自然村庄，政策上应予以认可。在搬迁方式上，实行集中安置、分散安置和单家独户建房搬迁相结合，适当扩大分散安置比例。在户型标准上，应考虑农民群众生产所需和生活习惯，允许搬迁户在力所能及的条件下，适当扩大建房面积，以满足不同搬迁户的需求。在资金补助上，严格政策要求，统一标准，统一形式，公开透明，一次到位。坚持有土安置和有业安置相结合，综合运用土地流转、农田建设、土地整理等措施，为搬迁户就近就地发展产业创造必要的条件，引导农民从事第二、三产业，使搬迁户搬得起、住得稳、能致富。

（五）做实项目申报，强化项目管理。做好项目申报，用好扶贫资金，发挥扶贫效益，确保有效使用。一是做好规划和项目申报。扶贫规划具有全局性和长远性，是扶贫开发工作的“指挥棒”，是扶贫开发的重要支撑。做到扶贫规划与综合规划、专项规划的有机结合，做好省市县相关部门的沟通与衔接，使规划成为争取项目、获得投资、推动扶贫和促进区域经济社会发展的重要依托。有关部门依据扶贫规划与综合规划、专项规划和中省投资政策，及时策划项目，快速编制项目可行性研究报告，上报投资建议计划，争取更多的项目、更大的投资，支持基础设施、特色产业、社会事业、生态环保等领域建设，解决脱贫致富中最突出、最紧迫的问题。要克服许多镇村发展规划、项目建设与收益群众两张皮问题，贫困村制定扶贫开发规划，要让群众充分讨论、透彻了解和广泛参与，让群众成为扶贫规划、项目建设的主体。二是加强扶贫开发项目库建设。要按照扶贫开发规划建立扶贫项目库。项目库内容和格式要科学规范。凡是进入项目库的项目都要经过科学论证和充分评价，确保扶贫投入的有效性。项目库项目的报备和变更都必须按照规定程序办理，不得随意处置。三是重视扶贫资金的管理使用。按照扶贫资金性质和扶贫开发任务安排使用资金，杜绝挤占、挪用扶贫资金现象。健全扶贫资金项目管理制度，规范项目资金运行程序。加强扶贫资金监督和责任管理，充分发挥村级监委会和受益群众对项目建设的民主监督作用。特别是投资规模较大的项目，从建设到验收实施全程监管。

（六）健全激励机制，加大扶贫力度。新一轮扶贫开发任务艰巨、要求严格、责任重大，必须建立健全高效务实的全社会大扶贫工作机制。一要继续强化帮扶考核机制。推进精细化管理，各级党委政府要定期研究解决扶贫开发工作中遇到的问题；进一步强化市县级领导、部门帮扶责任，引导人、财、物向贫困区域倾斜；加大对党政主要领导任期内扶贫任务目标、县区党委政府年度扶贫任务和帮扶部门扶贫工作落实情况的责任考核，不断完善考核机制，确保各项工作落到实处。二要加强扶贫队伍建设。新一轮扶贫开发工作任务量大，扶贫干部责任也重大，要加强自身建设，切实转变工作作风，牢固树立责任意识。应进一步加强扶贫干部队伍建设，配备德才兼备的优秀年轻干部，充实政治素质高、业务精、作风实、能力强的优秀干部，使他们更好地为贫困群众服务。

党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标。团结带领人民群众致富奔小康任务十分艰巨。我们必须坚持扶贫开发战略，营造全社会关心、支持、参与扶贫开发工作局面，以干克难，拼搏奋进，建设家园，脱贫致富，让人民群众生活得更加幸福美好。