为进一步推进全县新一轮扶贫开发工作，按照市委办、市政府办、市政协办《关于2012年度市政协重点调研协商议题的通知》(安办发［2012］19号文件)要求，我县政协高度重视，由提案法制委牵头组织部分委员和相关单位工作人员，在政协领导的带领下，通过听取工作介绍、互动问答、现场查看以及深入农户交谈等方式，就我县新一轮扶贫开发工作情况开展了深入调查研究。现将调研情况报告如下：

一、扶贫开发工作现状：

（一）基本情况。宁陕县地处秦岭中段南麓，总面积3678平方公里，辖12个镇98个行政村7.4万人，其中农业人口1.73万户5.9万人，是革命老区县、全国扶贫开发工作重点县、国家级重点林业县、国家级生态示范区，是国家“南水北调”工程重要水源区，也是陕西省“引汉济渭”工程水源地。版图大县、人口小县、资源富县、经济穷县，洪涝、泥石流等自然灾害频繁发生是宁陕的基本县情特点。近几年来，县委、县政府将扶贫开发工作作为总揽农村工作全局，面对贫困现状，科学提出 “旅游富民、文化兴县”发展战略，教育引导干群树立小县要敢创大业的理念，大力实施抢抓机遇，务实苦干，保持了经济社会又好又快发展。2011年，全年地方生产总值完成14.66亿元，增长16.10%。城镇居民人均可支配收入16794元，增长18.30%。农民人均纯收入达到4815元，增长26.30%。

（二）十年扶贫工作成效。2001年以来，我县抢抓国家新阶段扶贫开发和新农村建设机遇，克服严重自然灾害和地方财力投入不足的影响，坚持开发式扶贫方针，全面实施了重点村建设、整村推进、移民搬迁、信贷扶贫、科技扶贫、社会扶贫等重点扶贫措施，扶贫开发成效明显。全县农民人均纯收入从2000年的964元增加到2011年的4815元，年均增长40 %。全县农村低收入贫困人口从2000年的2.4万人，减少到2011年的4720人（不包括因灾返贫1.7万人）。实施扶贫重点村和整村推进建设85个，实施移民搬迁安置5401户20573人，累计发放扶贫到户小额贴息贷款1.1亿元，完成农村劳动力培训3.7万人、转移输出1.72万人，建设村文化室66所、标准化村卫生室83所，新农合参合率、新农保参保率分别达到97.9%和98%，安全饮水率达到68%、通公路率达77%、通电率达100%、通电视率达90%。在国家级贫困县第一个实现了15年免费教育，适龄儿童入学率达100%，高中阶段毛入学率达90.1%。同时，疾病防控、医疗救治、公共卫生服务能力不断提高，保障性住房覆盖范围不断扩大，城乡低保补助标准逐步提高，困难群众生活得到有效保障，初步建立了上学、看病、就业、住房、养老、困难救助全覆盖的社会保障体系。

二、扶贫开发工作成效：

（一）基础设施建设加快。坚持开发式扶贫，把整村推进作为扶贫开发的主要方式，把扶贫搬迁作为有效补充，大力扶持贫困村组加强水、电、路、房等基础设施建设和生态环境建设，极大改善了贫困村的生产生活条件，为扶贫开发工作顺利开展创造良好的基础条件。

（二）群众素质明显提升。提升贫困群众素质，增强贫困群众自主脱贫能力，是加快贫困地区发展的内在动力。我县充分利用“雨露计划”和科技培训政策，积极引导贫困劳动力参与转移技能培训和科技培训，加快贫困劳动力特别是新生代劳动力转移就业；针对贫困地区产业发展，切实组织开展农村科学实用技术培训和扶贫创业培训。全县80%以上的贫困群众脱贫致富本领得到提高，自主脱贫能力普遍增强。

（三）产业扶贫初具规模。产业扶贫是推动贫困地区快速发展的关键所在。我县在产业扶贫上，积极推行“公司+专业合作社+农户”的发展模式，充分发挥山区资源优势，培育了秦南菌业、松夏菌业、甜蜜公司等龙头企业，在各村建立专业合作社，以专业合作组织为纽带，上接公司、下连农户，与农户实行股份合作，形成“结构紧密、权责共担、利益共享”的运行机制，全面加快了产业化基地建设。同时，充分利用到户扶持政策，大力支持面上贫困户的产业发展，在全县贫困地区初步形成了中药材、干（水）果、生态旅游三大产业为主的支撑产业。

（四）移民搬迁凸显成效。按照集中与分散安置相结合的扶贫移民安置办法，在坚持实施就近、梯次移民的基础上，将生态移民、残疾人建房、住建局危房改造指标与扶贫移民指标捆绑安排，对扶贫移民搬迁进行统一规划、统一部署，结合新农村建设、统筹城乡发展和生态环境建设，彻底改善贫困群众生产生活条件，为他们脱贫致富奠定坚实的基础。

（五）创新机制强化保障。一是坚持党政一把手负责制，并把扶贫开发工作纳入对镇、对部门、对干部年度综合考核内容，进行绩效考评，奖优罚劣。二是把扶贫开发项目建设纳入县政府“阳光政务”工程，将扶贫开发有关政策、资金投向、建设内容、建设标准、工作要求等向社会公开公示，自觉接受社会监督。三是强化扶贫开发项目资金管理，坚持“重点村建设竞选制”、“重点项目建设跟踪检查制”、“项目资金使用管理公开公示制”、“项目资金县级报帐制”、“项目资金审计制”等管理措施，确保了扶贫开发项目建设的顺利实施和扶贫项目资金的安全、高效运行。四是建立了严格的督查制度，坚持定期不定期对项目村建设进行监督检查，发现问题及时研究解决，有力促进了扶贫开发工作的健康发展。

三、扶贫开发面临的困难和问题：

近年来，我县扶贫开发工作虽取得了一定的成绩，但从调查实际情况来看，仍存在农村贫困人口总量递减缓慢、居高不下等问题，其主要原因有以下几个方面：一是贫困面较大。宁陕县山大人稀，多数贫困人口主要分布在高寒边远地带，贫困面广，贫困程度深，扶贫开发难度大。截止2010年底，全县还有贫困人口2.2万人，占农业人口的37%；2000元以下低收入村52个，占行政村总数的53%。按2500元新标准预测还有贫困人口4万人，占农业人口的67%；3000元以下的低收入村有58个，占行政村总数的59%。二是返贫因素多。农村人口因灾、因病致贫仍较突出，工程移民、建设征地、生态环境保护和资源开发等导致贫困因素交织，增加了扶贫开发工作的难度。三是居住条件和产业基础差。我县农村公路等级低，晴通雨阻现象仍然存在，农田水利设施不能满足农业生产的需要；贫困地区优质农产品比重小，农业产业层次低，农产品精深加工和外向型农业发展滞后，难以形成自我积累和自我发展的综合生产能力；全县的贫困户中还有一定数量的危房、土坯房，还有极少数农户无房可住。四是人口素质低。大部分农村贫困人口封闭保守，科学文化素质偏低，农业实用技术推广难度大，且智障、残疾人比重较大。五是扶贫投入少。我县是欠发达地区，经济实力弱，县镇两级负债较重，可用财力严重不足，用于扶贫开发的资金十分有限。宁陕地处南北气候过渡带，风暴、洪涝、病虫害、山体滑坡、泥石流等自然灾害频发，每年都给人民群众造成不同程度的损失，群众丰年温饱、灾年返贫的现象时有发生，因灾返贫严重。从分析不难看出，我县贫困现状主要是自然、历史、社会和经济等多种因素共同作用的结果。素质能力型贫困较为普遍；因灾贫困越来越突出；因病、因学贫困令人关注。贫困人口呈现常态性、交叉性、反复性的特征，在很大程度上抵消了扶贫效果，加大了扶贫难度。

四、对策建议：

（一）强化政府主导，科学制定规划。扶贫开发是一项长期而重大的任务，也是一项系统工程，涉及各个方面。“十二五”时期是新一轮扶贫开发攻坚的关键阶段，要抢抓国家实施新一轮连片扶贫的机遇，充分发挥政治优势，进一步强化党委领导、政府主导，各部门齐抓共管，整合人、财、物，引导群众广泛参与的机制。扶贫开发，规划要先行，要按国家要求，结合本地实际，科学制定扶贫开发规划和分年度实施计划。在新一轮扶贫规划中，要把尽快稳定解决温饱并实现脱贫致富作为首要任务，把建立动态管理的相对扶贫新机制作为制度保障，把强化基础设施建设和培养特色优势产业作为重要支撑，把加快贫困地区社会事业发展作为重要内容，把提高贫困群众自我发展能力作为核心目标，将整村脱贫与连片开发作为主攻方向。以整村推进为平台，整合扶贫资金、各类支农资金和社会帮扶资金等资源，鼓励群众自主增加投入；积极协调有关部门，按照“统一规划，统筹安排，各负其责，渠道不乱，用途不变，互相配套，形成合力”的原则，建立定期督查机制和合理的考评体系。重点组织实施好全县52个低收入村整村推进、连片扶贫开发项目和2.5万人的移民搬迁安置工程。以实施“雨露计划”、“阳光工程”、“人人技能培训”工程为重点，年培训各类人员3000人次以上。继续抓好产业扶贫项目，走龙头企业+专业合作社的路子，引导贫困农户大力发展干果、中药材、养殖等产业，保障贫困群众持续增收。加大老区项目建设力度，将革命老区建设项目资金单列出来，并纳入区域连片开发总体规划。同时，争取在十二五期间完成10个村福利彩票基金扶贫项目。

（二）加快基础设施建设，改善群众生产生活条件。以解决贫困地区生产生活中的突出困难和提高贫困群众收入水平为重点，优先安排基础设施和经济社会发展项目，优先帮扶因灾因病致贫返贫、鲧寡孤独、身患残疾的弱势群体，让更多的贫困人口脱贫致富。一是加强农村道路、水利、电力、能源、文化、信息等基础设施建设，着力改善贫困地区的生产生活条件。二是加快完成五大河流及主要集镇防洪保安工程、“丹治”和“长治”水土保持工程、小流域治理工程建设，以提高抵御自然灾害的能力。三是争取西成客专、宁陕—丹凤高速连接线等中省重大项目，拉动经济增长，带动贫困人口增收。四是加快城乡电网升级改造，推进移动基站、数字宽带和电子政务等通信设施建设，提高电网、通迅保障能力。

（三）抓好产业扶贫，促进群众增收。坚持把产业发展放在优先扶持的重要位置，结合全县农业产业布局，大力实施贫困户增收工程，引导贫困群众大力发展大鲵和秦岭细鳞鲑养殖、食用菌、蔬菜大棚等具有资源优势和市场需求的产业，建成一批农业产业示范园区和农业观光种养园区，培育具有宁陕特色的地理标识产品。扶持壮大秦南菌业、松夏菌业、甜蜜公司、龙泉大鲵养殖厂等一批龙头企业，延伸产业链，增加附加值，提升农业产业化水平。围绕优势资源开发利用，加快以凯迪生物能源为龙头的新能源产业，以抗肿瘤原药生产项目为龙头的新医药产业，以县域工业园区为龙头的健康食品产业等新型工业建设，促进工业经济持续增长，反哺农业。

（四）加大投入，引导社会力量参与扶贫。不断加强与对口帮扶我县的省市单位的联系与协调，争取更多的支持。进一步完善领导干部和镇、部门联镇包村扶贫工作制度，做到镇村有人抓，贫困户有人帮。大力弘扬宁陕人热情好客、扶贫济困的优良作风，组织引导发动民营企业和其它社会力量关注贫困，奉献爱心，回报社会，支持贫困镇村的经济建设和社会发展，形成全社会关心、支持、参与扶贫开发的良好氛围。同时，加大招商引资工作力度，引进更多的企业和项目落户宁陕，促进群众增收。

（五）建议国家尽快出台连片开发政策。连片开发是国家对新阶段农村扶贫方式和战略作出的有益探索。秦巴山区经济社会发展远远落后于其他地区，贫困村面积大、人口多，开发难度大。建议市上加强对片区扶贫攻坚工作的统筹协调，积极争取省市有关部门在细化《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》制定配套政策时，充分考虑秦巴山区的差异性特点，在开发路径及政策制定方面认真进行研究，尽早研究制定支持连片特困地区的优惠政策，积极探索新机制、新方法，确保片区扶贫攻坚有力、有序、有效地实施推进。特别是，针对陕南山区实际，对集中安置方面予以照顾，省定的30户连片标准很高，选点难度很大。

（六）建议国家对贫困地区优先予以倾斜支持。我县生态资源、矿产资源、旅游资源、水能资源和林业资源富足，但受电力直供、土地利用、税收优惠和行政审批权限等政策影响，很多项目无法落地实施。建议对水源地不能发展工业经济的贫困县，在发展林下药材、水产养殖等特色产业方面给予重点支持，特别是提高林业县的生态补偿标准（由每亩10元提高到50元），延长第三轮退耕还林补助期限（经济林延长15年，生态林延长30年）。同时，积极争取资源补偿资金，促进城乡协调统筹发展，使贫困地区的群众在保护资源的同时，也能分享到成果。对贫困地区优先在民生项目和基础设施建设方面予以倾斜，建议取消秦巴片区地方财政配套的政策支持，项目资金按实际需求测算后，按现价标准下达，同时配套下达项目设施的间接费用，确保项目真正实施。