安康是避灾移民搬迁的重点市。按照市政协今年重点工作安排，我们组织部分政协委员深入县区开展专题调研，同时又组织市政协常委分赴十县区60个安置点进行了视察。现将调研情况和建议意见报告如下：
一、符合市情民意的重大决策
2011年5月，省委、省政府在安康启动实施大规模的陕南避灾移民搬迁工程，旨在把居住危险地带、偏僻山区的群众集中搬迁到宜居地区，改善生存发展条件，实现脱贫致富。计划用十年时间搬迁安置22.6万户88万人。这一决策紧贴安康实际，符合群众意愿。
1、农村人口众多。安康市总人口为306万人，其中农业人口256.43万人，占83.8%；城镇化率较低，2012年为39.4%，低于全国52.6%、全省50.02%的平均水平。
2、居住十分分散。安康山大人稀， 2.35万平方公里的市域总面积中，约92.5%是山地，丘陵占5.7%，川道平坝仅占1.8%，全市平均每平方公里居住130人，特别是宁陕、镇坪两县，平均每平方公里居住人数仅为二、三十人。
3、山地灾害频发。安康地处秦巴山区，境内山高沟深，地薄坡陡，断裂节理构造发育，滑坡地域分布广泛，全市地质灾害高中易发区占国土总面积的61.6%。十余年来，全市先后发生多起洪水泥石流灾害。2000年紫阳联合乡、瓦庙镇的“7.13”洪灾、2002年宁陕四亩地镇的“6.9”洪灾、2003年宁陕县城的“8.29”泥石流灾害、2007年岚皋晓道乡、汉滨区大河镇的“8.7”洪灾、2010年全市性的“7.18”特大洪水泥石流灾害，给人民群众的生命财产造成严重损失。据统计，2001－2012年间，全市因灾遇难642人，损毁房屋36.58万间，造成经济损失259.65亿元。
4、群众十分贫困。安康有1269个贫困村，32.2万户100.5万贫困人口，分别占行政村和农业人口的51.97%、39.19%，绝对贫困人口量大面广，大部分居住在海拔1000米以上的中高山区，水电路通迅等基础设施落后，生产生活条件极差。省委、省政府实施的避灾移民搬迁决策合市情、得民意。
二、生存发展环境的深刻变化
避灾移民搬迁工程实施三年来，在省委、省政府的正确领导下，全市各级党委、政府高度重视，干部群众齐心协力，社会各界关注支持，如期完成了年度搬迁安置任务，农村面貌发生了较大变化。
1、改善了生存环境。截止目前，全市累计搬迁安置了7.5万户28.6万人，约占十年搬迁总任务的34%，直接投资超过100亿元。极大地改善了搬迁户的生存条件，最大限度减少了暴雨山洪泥石流灾害威胁，生存安全有了保障，生活环境根本改变，生活质量明显提高，思想观念、思维方式和精神面貌发生了重大变化。
2、明确了发展路子。各县区把移民搬迁与产业发展相结合，初步实现了扶贫搬迁与工业聚集区、现代农业园区发展的良性互动。白河、镇坪、紫阳、石泉、汉阴等县引入民间资本发展主导产业，走出了一条“农户搬迁进社区，土地流转建园区，村民就地当工人”的新路子；旬阳、平利县引导土地林地流转，支持农民以土地林地入股组建农业企业，建立“农户+基地+企业”的产业发展体系；宁陕、岚皋县把移民搬迁与旅游景区开发结合起来，建设新型社区，配套旅游产业，促进人口和产业聚集，解决搬得出、稳得住、能致富的问题，被省上命名为“仓上模式”、“双安模式”、“皇冠模式”，在全省大力推广。
3、制定了扶持政策。实行了分散、集中、多层单元房三种类型安置，分别按户均3、4、5万元的资金补助和集中安置点基础设施建设分别立项的政策；实施了“四到户”、“一折通”的资金兑现方式；实行了特困户搬迁安置的“交钥匙工程”；采取了单列计划、单项考核、倾斜补助资金、减免税费、提供贴息贷款、落实干部帮扶等综合办法；确定了房屋造价每平米1300元以内的控制标准，有力促进了避灾移民搬迁的顺利实施。
4、建立了工作机制。在实践中逐步完善了分级负责、科学规划、示范带动、整合资源、督查考评、公开运行等六项机制，严格审核搬迁对象，严肃资金拨付监管、严明工程质量管理，使搬迁这一量大面广的工作步入常态化、规范化。
三、面临困难问题的客观分析
避灾移民搬迁在实践中积累了很多经验，创造了不少模式，搬迁群众得到了实惠。但也不可避免地面临着诸多困难和问题。
1、规划选址问题。一是规划水平不高。受经费、时间、任务、地理条件等因素限制，部分集中安置社区建设规划编制水平低、功能不健全，普遍存在着无规划先建设、边建设边规划、违规划超建设等现象。规划技术审查审批层级多，滞后于上级对工作进度的要求。根据有关规定，100户以上安置社区建设规划和县域布局规划需省市组织技术审查，但目前仅完成10%和3个县，一些县区避灾搬迁建设规划未按规定进行审批就开始实施。二是质量监管不严。部分安置社区工程建设未纳入统一质量管理，极易出现工程质量问题。在全市开展的规划编制检查中，有6个县的安置规划和安全、质量不同程度存在问题。三是安置选址困难。受自然条件限制，多数集中安置点依山采边沿河两岸而建，还有的只得开山改河填河修建。前期适宜集中安置点的好田平地已被选用，后期集中安置点选址将越来越难。依山采边而建的安置点，开辟山体未经防护处理，沿河两岸的安置点缺乏历史洪水水位依据，一旦遇到洪涝灾害，很有可能变成新的受灾区，加之三通一平造价大，基础建设无力一步到位。四是环境保护堪忧。有些安置点生活垃圾处理、生活排污设施、多层建筑中消防安全设施缺位，生活排污仅靠简单的自然沉淀后直排江河。以人口密度较大的汉滨区万人安置社区为例：人均每天产生生活垃圾0.7－1.5公斤，万人每天产生垃圾7－15吨；汉滨区2013年6月生活污水排污总量102.83万立方米，若按常驻人口平均计算，万人每天可排污393立方米。移民安置点如不很好处理生活垃圾和污水，必将造成江河新的污染。
2、安置用地问题。一是安置征地矛盾突出。由于地方财政有限，安置点的征地不可能给以较多补助，补低了群众不愿意，补高了政府拿不出，加之补助款要等各级政府对工程验收以后才能兑付，少数群众不理解，上访闹事阻挠工程时有发生，造成负面社会影响。二是安置建房手续繁杂。搬迁安置建房手续需9个部门16道环节审批，资料多、费用高、耗时长，虽然省政府出台了相关优惠政策，但落实起来不够理想，加大了工程成本和群众负担。三是搬迁难度越来越大。近三年有一定经济基础、自愿搬迁群众较多，剩下的基本都是经济条件较差而必须搬迁的户。有些即将竣工的集中安置房分配不下去，据业内人士估算，有的县安置房、保障房、商品房等已建和在建的今后6年也消化不完。四是分散安置标准不一。根据陕政办发[2011]67号文件规定：“凡进入城镇集中安置点、移民新村和小村并大村在30户以上的均属集中安置；其他方式的搬迁安置属分散安置。”实际上有些县只有搬迁到集中安置点的才能享受到补助，分散安置的享受不到补助。五是用地指标缺口较大。2011年省上下达安康市陕南移民专项用地指标为2000亩，而当年全市移民搬迁建房2.915万户，按每户建房用地0.2亩计算，需要用地5830亩，缺口3830亩，这还不包括集中安置的公共设施用地。从2012年起省上再未下达专项用地指标，给移民搬迁用地审批造成困难，大部分安置用地成为事实上的违法用地，无法向群众兑现土地证、房产证的办理。六是耕地数量有所减少。移民搬迁安置大多占用好田好地，搬迁户原有的宅基地依然占用，大部分土地按坡度只能还林，高山边远地区移民后耕地出现搁荒，造成耕地面积减少。2011至2012年全市上报建设用地的面积超过4.5万亩，同期补充3.2万亩，已将补充耕地指标用尽。每年需补充耕地1.2万亩，但近期可开发的、能达到补充耕地标准的不足1万亩，无法做到先补后占、占补平衡。2012年全市耕地面积比上年减少5700亩。
3、资金缺口问题。一是安置点建房资金缺口大。按照规定，移民搬迁每户补助3万元，省上和市县各承担50%。省上实际给每户补1.5万元（特困户多补0.9万元、四层以上上楼安置多补0.5万元），另1.5万元由市县配套（特困户多配套0.9万元）。全市十年搬迁22.6万户需配套资金33.9亿元，年均配套3.39亿元，配套资金缺口大，市县财政无力承担。以宁陕县为例，该县已搬迁安置2980户，总投资3.4亿元，县上需配套4023万元，仅此一项平均每年需配套1341万元；财政较好的旬阳县，十年县财政需配套近6亿元，年均6000万元，县上确实无力承担。二是公共基础设施资金负担重。集中安置点的给排水、道路、电力、通讯、防洪抗震、垃圾处理等基础设施和教育、文化、医疗、商业等公共服务设施建设资金投入大，在省上整合每户建房的3.9375万元项目资金中，除20%用于小配套建设外，未安排专项资金。省教育厅提出500户以上的安置点才安排省级资金支持，而全市726个集中安置点中，500户以上的只有70个，其他安置点不符合省教育厅的项目补助标准。三是项目资金拖欠负债问题严重。按照规定，集中安置点建设必须基础先行，一步到位，为了不影响工程进度，地方政府只得举债实施，违规调整项目资金，拆东墙补西墙。
4、生产生活问题。一是搬迁群众负担过大。十县区移民搬迁建房面积约在30 m2至200 m2不等，平均房价约在700元/ m2至1300元/ m2之间，如按1000元/ m2计算，一套100 m2的住房需花费10万元，若按上楼安置最高补助标准5万元计算，搬迁户仍需支付5万元购房款（还不算公摊配套设施的费用），再加上简单的装修、添置必要家具等，费用开支更大。省上规定，按60 m2、80 m2、100 m2三种户型由搬迁户分别负担1万、2.5万、4万元，其余资金由各级财政补助并整合项目资金统筹解决，实际上根本没有落实。2012年，安康农民人均纯收入5815元，多数搬迁户收入远低于这个水平，此次购房不仅耗尽了多年积蓄，而且大多都有新的负债。据了解，多数搬迁户负债5－10万元。二是生活消费支出增大。搬迁前，群众在自己土地上养鸡养猪、种粮种菜，生活基本上不用现金支出；搬迁后日常生活必需品需花钱购买，月均增加开支约二、三百元。三是农业生产带来不便。多数搬迁户远离原居住地，继续依靠经营承包土地与山林生活，路途时间多于劳作时间，有的老人继续在“老庄子”务农，年青人搬进新居边打工边带孩子， “搬少不搬老”或两头居住现象比较普遍。四是特困群体难以搬迁。三年来，虽然已安置了6360户1.9万特困群众，但全市需要直接“交钥匙”的特困户、五保户超过搬迁总户数的10%，这部分群众搬迁难度越来越大，部分已搬迁特困群众失去稳定的生活来源，生活不得不依赖基层政府救济。还有占总任务20%、约4.5万户的贫困群众，经济状况无力搬迁，搬富不搬贫现象在所难免。
5、产业发展问题。一是农业产业基础薄弱。农业资源约束明显，规模效益较差，基本上还是“靠天吃饭”，边远山区缺少土地流转的条件，不少搬迁户离开了土地就失去了稳定的生活来源。二是二三产业容纳有限。工业缺少大企业、大项目、大产业、大品牌带动，县区工业园区发展还处于起步阶段，劳动力承载能力较差，大部分安置点受地域条件限制，无法依托园区和企业就业，不具备在二三产就业的条件。三是劳务收入不够稳定。安康有近60万劳动力外出打工，是农户现金收入的主要来源，受目前经济下滑影响，劳务收入有所减少。留在农村的多为老人、妇女、儿童，当地剩余劳动力找不到工作，企业需要的人才又招不到，搬迁家庭主要收入来源仍依赖于劳务输出和种养等传统农业。
6、管理服务问题。一是人户分离。附着在农业户籍上有许多特有的优惠政策，如享有宅基地、承包地、退耕还林补偿、集体经济分红、农村合疗、计划生育补助政策等，这些优惠政策实行的是属地管理，因此跨区域安置的搬迁户入镇入社区但不入籍，更不愿意将户籍转为非农户口。2012年全市农转非仅2616人。二是公共管理。由于长期养成的生活方式和生活习惯，一时难以适应社区集中居住，一些诸如乱吐乱倒、乱泼乱丢、乱养乱挖等不文明行为造成邻里之间的矛盾；安置点水电路通讯设施的维护、绿化保洁、安全安保等需要专人管理和相应的经费作保障，这些问题都成为基层社会管理需研究的新课题。三是综合协调。市搬迁办设在扶贫局，仅6名工作人员，经费有限，县区除白河、汉阴外，都是在扶贫局设一个搬迁股抽调人员办公，工作无连续性，缺乏深层次、长远性研究，面对繁杂的工作只能忙于应付，很难协调相关部门。基层干部责任大、任务重，思想有压力，工作有畏难，普遍存在四怕和五盼：怕任务太大，难以完成；怕政策变化，难以兑现；怕用地无法落实，难以交待；怕群众不理解，好事难以做好。盼上下联动部门协作，盼土地报批不再为难，盼资金配套减少负债，盼项目扶持产业发展，盼搬迁群众收入增长。
四、积极稳步推进的主要建议
避灾移民搬迁是社会进步的一次巨大变革，是实现城乡一体化发展的重大举措。应认真总结工作，积极稳步推进。
1、统一思想，进中求好。一要抓住机遇，增进共识。要坚持以科学发展的思路、系统统筹的理念、生态和谐的思维引领避灾移民搬迁工作，坚定不移地贯彻落实省委省政府的决策，加大避灾移民搬迁的意义、任务、政策的宣传，使广大干部群众进一步提高思想认识，消除畏难心理，把思想和行动统一到省委省政府决策上来。二要以人为本，改善民生。切实解决搬迁群众生产生活中面临的实际困难，不仅实现搬迁农民空间上的流动，更要实现社会身份和生产生活方式的转变；统筹集中安置区的基础设施建设、公共服务体系建设、搬迁群众离土就业问题，促进基本公共服务均等化，社会管理人性化，社会保障全覆盖，推进农民向市民转变。三要齐心协力，统筹协调。把避灾移民搬迁与扶贫工作、产业发展、新农村建设、精神文明建设、城镇建设紧密结合，认真总结经验，深入研究问题，协调各方力量，统筹做好工作。四要长期作战，进中求好。扶贫搬迁十年任务，不可能一蹴而就，居住环境的变化、生活方式和发展理念的转变，需要树立长期奋斗的思想，结合实际，先易后难，稳步推进，进中求好。
2、科学发展，规划引领。一是坚持规划先行。准确把握新型城镇化发展的规律和走势，研究农业、农村、农民发展的方向，合理规划安置点的布局，与城镇化建设、县域经济发展、公共服务体系紧密结合，增强规划的先导性、整体性、系统性和权威性。二是科学规划选址。按照“政府引导，规划领先，市场运作，群众自愿，综合服务”思路，结合“三高三避、四靠近”和节约集约用地要求，科学规划用地，合理选择地址，因地制宜，集中安置，功能配套，适度超前，高起点、高水平编制安置点建设规划，坚决避免安置点成为新的受害区现象发生。三是统筹规模层次。下决心改变就近、分散、千点一面、简单复制的做法，尽可能靠园区、靠城镇、靠川道建设一批数百户、上万人的大型新型社区。统筹人口、资源、资本、就业的相互融合，提升综合承载能力和辐射带动能力。在区域布局上突出建设特色、人文特色、产业特色，使每个搬迁安置区既能成为相对独立的新型小城镇，又能融入县域经济的整体发展之中。四是完善功能设计。配套规划好基础设施和公共服务设施，对一些大的集中安置社区建设提前进行地质灾害评估和环境评估，合理设计户型，以经济实用、舒适美观为原则，不贪大求洋。五是保护生态环境。正确处理好经济发展与资源利用、人口集聚与环境承载、生产生活与产业支撑、社会发展与生态环境之间的关系，建立相互依存、链条完整、和谐共生的生态关系，坚持走节约集约、绿色低碳的发展路子，促进经济、人口、资源、环境的全面、协调、可持续发展。注意基本农田和林地资源保护，开山改河要慎之又慎。解决好安置点生活垃圾处理、生活污水排放和环境美化问题，加大环境评估和审批力度。六是提高规划参与度。在规划编制中，既要采纳专家意见，又要充分尊重群众意愿，保障搬迁户的知情权与参与权。七是加强审批和监管。对安置点建设项目按法律规定发放项目“一书两证”。对安置点布局规划和建设规划进行审批，建立工程质量管理制度，加大对建筑施工安全质量的巡查和督查，确保安置点建设规划和工程质量不出问题。
3、多方筹资，减少债务。一是加大政府财政投入力度，呼吁省上提高建房补助标准和承担比例，根据山区现实地理条件，加大扶持力度，将省上财政安排的每户建房补助资金比例由50%提高到70%，降低地方配套比例；增加集中安置点的基础设施建设投入，及时、足额落实项目资金，减轻市县镇财政压力。二是进一步整合部门管理的项目资金，在项目资金中切块用于移民搬迁基础建设，加快建设安置点基础设施和公共服务设施。三是建立多元化的投融资体制，大的安置社区可吸引企业和金融机构参与基础设施和公共服务设施建设，积极吸纳社会资金和民间资金投向移民搬迁，以工商企业投资建设、能人老板返乡建设、村组干部带头建设等方式解决安置点建设资金筹措问题。四是提高特困群众安置建房补助标准，呼吁省上适当放宽特困户、五保户不超过10%的搬迁政策，尽可能做到应安置尽安置，切实减少基层和农户因此而产生的债务，高度重视基层政府和搬迁农户的债务问题，把债务掌握在可控可还的范围内。五是加大集中安置补助力度，对集中安置的搬迁户提高省级财政补助标准，减少搬迁群众负债，不因搬迁扶贫而造成新的贫困。
4、产业优先，确保致富。一是调整产业结构。把产业结构调整与区域经济发展、小城镇建设结合起来，产业扶持向重点集镇、重点社区集中，提高产业发展在市场培育、人口聚集、就业创业等方面的支撑作用。优化城乡产业空间布局，提升二三产业结构层次，加强城乡产业之间的协作和联系，推进劳动密集型产业、农产品加工业从城市向农村转移。二是发展服务产业。搬迁社区要适应现代服务业的发展，面向园区、景区、城镇发展生产性服务业和消费性服务业，拉动农产品消费市场和休闲生态旅游的发展，组织园区和农户建立紧密的产销关系和利益共同体。三是发展现代农业。县区和乡镇应根据自然条件、产业基础、市场需求组织发展具有地域特色的，高附加值的种养殖业和农产品加工业。通过企业引领、土地流转、土地入股、土地就业等方式发展现代农业园区，提高农业园区的组织化程度和市场化程度。使每一个搬迁户都有一到两项致富的门路。四是壮大劳务经济。积极引导和支持鼓励农户走出大山，增添才干，增加收入。加强基层公共就业服务平台建设，强化就业创业服务和援助，加快搬迁户的创业就业技能、生产生活方式培训和培养，全面提升搬迁群众素质，提高就业能力，既使一批农民成为城市工人，又培养一批现代职业农民。
5、创新管理，改善服务。一是加快构建社会管理体制。按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理要求和“群众自治、管理有序、设施配套、服务完善、生态和谐、文明祥和”的新型社区建设要求，进一步完善安置社区的社会管理体制，建立基层协商民主，村民自治机制；制定重点集镇和搬迁安置小区服务中心扶持政策，在乡镇设立专门的镇村社区建设管理办公室，并赋予相应的管理权限和人力财力保障。二是积极推进社会组织体系建设。培育和建设各类社区社会组织，规范机构和行为，增强公共服务责任，完善扶持政策措施，提高组织化程度和社会管理能力，促使社会组织积极服务农户生产生活和协助政府参与公共管理服务。三是高度重视基层社会管理创新。加强搬迁社区基层组织建设，完善基层党组织、村民委员会和群众性自治组织，强化社会管理职能，提高社会管理能力，有效发挥这些组织在满足群众需求、活跃社区文化生活、疏导群众情绪等方面的积极作用。四是不断完善社会管理机制。加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，切实解决好搬迁农户的生产生活等现实困难，更加关注留守老人、孩子的实际问题；充分尊重农民的话语权、选择权和发展权，依法保障他们的权益不受侵占，让搬迁群众更体面更有尊严的生活。
6、深化改革，完善体制。一是深化户籍制度改革。按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，积极探索有差别、有条件、有步骤的户籍制度改革，让有稳定职业或生活来源的人员逐步转化为城镇居民，在医疗、社保、教育等方面享受城镇居民的同等待遇。二是深化土地制度改革。稳定家庭联产承包制度，对承包地、林地和宅基地进行确权，规范农村土地流转程序，引导农民通过土地流转发展适度规模经营，切实维护农户的既得利益。盘活农民宅基地和农村集体建设用地，积极向省上反映和争取移民搬迁土地征用指标，从根本上解决合法用地和向农户办理土地证、房产证问题。推行以“先补后占”替代“先征后补”的用地模式，积极将未合理利用的土地改造成为新增土地，最大限度减少土地闲置和搁荒。三是深化社会保障体系改革。着力解决好农村“转户”居民的就业、医疗、卫生、养老、教育等问题，破除制约城乡统筹发展的瓶颈问题，稳妥解决异地安置户附着在原土地上的政策性补助问题，努力突破城乡二元结构，逐步实现城乡基本公共服务的均等化和一体化，推进移民搬迁和城镇化建设有序发展。四是深化乡镇行政体制改革。结合省上将要实行的“小镇并大镇”体制改革，从实际出发合理设置镇一级政府机构和公共服务机构，使移民搬迁安置社区的社会管理和公共服务有专门机构，有人员编制，有经费保障。五是建立健全工作机制。规范市、县区避灾移民搬迁工作机构，人员配备必须适应工作要求；规范资金筹措与管理办法，使上级的政策在基层能够落实；建立移民搬迁工作联席会议制度，定期研究和解决搬迁工作中的困难和问题；完善考核制度，合理设计考核标准，确保业绩考核公平公正；简化行政审批，在土地审批、项目审批中，实行特事特办、急事急办，多为基层着想，实施 “绿色通道”，降低成本费用，提高工作效率。
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